Inhaltsverzeichnis

Verwaltungsprozessrecht - 4. Statthaftigkeit des Widerspruchs

ZU DEN KURSEN!
Kursangebot | Grundkurs Verwaltungsprozessrecht | 4. Statthaftigkeit des Widerspruchs

Verwaltungsprozessrecht

4. Statthaftigkeit des Widerspruchs

Inhaltsverzeichnis

304

Der Widerspruch ist statthaft, wenn er Zulässigkeitsvoraussetzung für eine spätere Klage ist, d.h. das Gesetz die Durchführung eines Vorverfahrens anordnet. Grundsätzlich ist dies gem. § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO vor Erhebung einer Anfechtungsklage (Anfechtungswiderspruch) und gem. § 68 Abs. 2 VwGO vor Erhebung einer Verpflichtungsklage in Gestalt der Versagungsgegenklage (Versagungs- bzw. Verpflichtungswiderspruch) der Fall. Voraussetzung für die Statthaftigkeit des Widerspruchs ist damit stets, dass es sich bei der betreffenden Maßnahme um einen Verwaltungsakt handelt, vgl. § 42 Abs. 1 VwGO. Auf die diesbezüglichen Ausführungen in Rn. 129 ff. wird verwiesen.

305

Darüber hinaus muss im Ausgangspunkt auch vor Erhebung einer Fortsetzungsfeststellungsklage ein Vorverfahren durchgeführt werden, handelt es sich bei dieser doch um nichts anderes als um die Verlängerung der ursprünglichen Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage. Abweichendes gilt nach h.M. allerdings in Bezug auf einen vor Klageerhebung und vor Ablauf der Widerspruchsfrist erledigten Verwaltungsakt (kein Fortsetzungsfeststellungswiderspruch; siehe Übungsfall Nr. 2). Unstatthaft ist ferner der „vorbeugende Widerspruch“ gegen einen noch nicht bekannt gegebenen Verwaltungsakt. Auch vor Erhebung aller übrigen Klagen wie der Verpflichtungsklage in Gestalt der Untätigkeitsklage (kein Untätigkeitswiderspruch), der allgemeinen Leistungsklage und der allgemeinen Feststellungsklage ist die Durchführung eines Vorverfahrens prinzipiell unstatthaft, d.h. ein gleichwohl erhobener Widerspruch wäre unzulässig. Ausnahmen von diesem Grundsatz sind in § 126 Abs. 2 S. 1 BBG und § 54 Abs. 2 S. 1 BeamtStG (Rückausnahme: § 54 Abs. 2 S. 3 BeamtStG i.V.m. z.B. § 104 Abs. 1 S. 1 LBG NRW) vorgesehen, wonach vor „allen“ Klagen aus dem Beamtenverhältnis ein Vorverfahren gem. §§ 68 ff. VwGO durchzuführen ist. Insoweit gibt es also Leistungs- und (Fortsetzungs-)Feststellungswidersprüche. Hierdurch soll sichergestellt werden, „dass Beamte vor der Anrufung der VGe den Dienstherrn mit ihren Anliegen befassen. Dem Dienstherrn soll stets die Möglichkeit eröffnet werden, einen gerichtlichen Rechtsstreit zu vermeiden, sei es durch Abhilfe, durch gütliche Einigung, soweit dies rechtlich möglich ist, oder durch nähere Begründung seines Rechtsstandpunktes.“

BVerwG NVwZ 2014, 676 (677) m.w.N.

306

Einer Nachprüfung der Recht- und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts in einem Vorverfahren bedarf es abweichend vom Grundsatz des § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO ausnahmsweise allerdings dann nicht, d.h. ein gleichwohl erhobener Widerspruch ist mangels Statthaftigkeit unzulässig und stattdessen unmittelbar Klage zu erheben, wenn

307

ein (förmliches Bundes- oder Landes-)Gesetz dies bestimmt, § 68 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 VwGO. Neben dem in einzelnen Rechtsgebieten, d.h. punktuell, bestehenden Ausschluss des Vorverfahrens (z.B. § 11 AsylVfG, § 25 Abs. 4 S. 2 JuSchG, §§ 70, 74 Abs. 6 S. 3 VwVfG) haben in jüngerer Zeit zahlreiche Bundesländer aus Gründen v.a. der Kostenersparnis und der Entbürokratisierung das Widerspruchsverfahren

308

im Grundsatz vollständig abgeschafft, siehe Art. 15 Abs. 2 bay. AGVwGO, § 8a Abs. 1, 2, 4 Nds. AGVwGO, § 110 Abs. 1 JustG NRW. Ob § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO hierfür tatsächlich eine ausreichende Grundlage bietet, ist trotz des zwischenzeitlichen Wegfalls der vormals in § 68 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 VwGO a.F. enthaltenen Einschränkung „für besondere Fälle“ umstritten;

Diese Frage bejahend BVerwGE 140, 245 (254); OVG Lüneburg NdsVBl 2010, S. 247. Ebenso in Bezug auf die bayerische Landesverfassung BayVerfGH NVwZ 2009, 716. Kritisch dagegen weite Teile des Schrifttums, siehe etwa Hufen Verwaltungsprozessrecht § 5 Rn. 5 m.w.N.

309

v.a. bereichsspezifisch ausgeschlossen, siehe § 15 Abs. 1 S. 1, Abs. 2, 3 AGVwGO BW, § 4 Abs. 2 AGVwGO Bln., Art. 8 Abs. 1, Abs. 2 S. 1 AGVwGO Brem., § 6 Abs. 2 AGVwGO Hbg., § 16a Abs. 1, Abs. 2 S. 1 HessAGVwGO, § 13b Abs. 1 AGGerStrG MV, § 27a SächsJG, § 8a Abs. 1 S. 1 AGVwGO LSA, §§ 8a-c, 9 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 ThürAGVwGO;

310

nur noch fakultativ vorgesehen, siehe Art. 15 Abs. 1 bay. AGVwGO, § 13a AGGerStrG MV.

311

der Verwaltungsakt von einer obersten Bundesbehörde (nicht: Bundesoberbehörde nach Art. 87 Abs. 3 GG wie z.B. das Bundesverwaltungsamt) oder von einer obersten Landesbehörde (jeweilige Regierung bzw. Regierungsmitglieder wie z.B. Minister) erlassen worden ist (§ 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO), außer wenn ein Gesetz die Nachprüfung vorschreibt (so z.B. § 126 Abs. 2 S. 2 BBG, § 54 Abs. 2 S. 2 BeamtStG, § 9 Abs. 4 S. 2 IFG, § 6 Abs. 2 UIG); oder

312

der Abhilfebescheid oder der Widerspruchsbescheid erstmalig eine Beschwer enthält, sei es in Bezug auf den Widerspruchsführer (reformatio in peius) oder einen Dritten (Verwaltungsakt mit Drittwirkung), § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 VwGO („kein doppeltes Widerspruchsverfahren“

Hufen Verwaltungsprozessrecht § 6 Rn. 19.).

313

Über die Fälle des § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO hinaus ist ein Vorverfahren ferner auch dann nicht statthaft,

Hufen Verwaltungsprozessrecht § 6 Rn. 15. Nach a.A. sei der Widerspruch im Fall des § 75 VwGO entbehrlich, siehe etwa Gersdorf Verwaltungsprozessrecht Rn. 37. wenn die Behörde über einen gestellten Antrag auf Erlass eines Verwaltungsakts nicht entscheidet, § 75 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 VwGO (kein Untätigkeitswiderspruch; anders: § 347 Abs. 1 S. 2 AO). Vielmehr ist der Betroffene in diesem Fall gehalten, unmittelbar Verpflichtungsklage in Form der in § 75 VwGO näher geregelten Untätigkeitsklage zu erheben, die i.S.v. Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG der Beschleunigung des Verwaltungsrechtsschutzes dient.

314

Hinweis

Hier klicken zum Ausklappen

Bei der Untätigkeitsklage handelt es sich nicht etwa um eine eigene Klageart. Vielmehr wird mit diesem Begriff die prozessuale Situation der Erhebung einer Klage ohne abgeschlossenes Verwaltungs- bzw. Widerspruchsverfahren gekennzeichnet. I.d.R. wird es sich um eine Verpflichtungsklage i.S.v. § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO handeln (Verpflichtungs-Untätigkeitsklage). Doch erfasst § 75 VwGO auch die Anfechtungs-Untätigkeitsklage.

Decker in: Wolff/Decker, VwVfG/VwGO § 75 VwGO Rn. 1, 3, 5.

315

Ist der Widerspruch statthaft, d.h. liegt einer der in Rn. 304 genannten Fälle vor, ohne dass zugleich eine der in Rn. 306 ff. erwähnten Ausnahmen eingreift, und wird er gleichwohl nicht erhoben, so ist die betreffende Klage grundsätzlich unzulässig. Abweichendes gilt ausnahmsweise dann, wenn die Durchführung des an sich notwendigen Vorverfahrens im Einzelfall aus Gründen der Prozessökonomie entbehrlich ist. In welchen Konstellationen genau das Vorverfahren entbehrlich und eine Klage auch ohne die Erhebung des statthaften Widerspruchs zulässig ist, wird außerhalb bestimmter Fälle wie

316

der angefochtene Verwaltungsakt ersetzt oder wiederholt einen vorangegangenen Verwaltungsakt ganz oder zum Teil, gegen den schon ein Vorverfahren durchgeführt worden war und der dieselbe Sach- und Rechtsfrage zum Gegenstand hatte (so z.B. im Fall der Klageänderung nach § 91 VwGO),

317

einer von mehreren Klägern (subjektive Klagehäufung; z.B. Miteigentümer eines Grundstücks), die aus demselben Rechtsgrund in Anspruch genommen werden, hat das Vorverfahren bereits durchgeführt,

in Literatur und Rechtsprechung allerdings unterschiedlich beantwortet. Während Letztere

BVerwGE 27, 181 (185); 39, 261 (265); 138, 1 (5 f.); BVerwG NVwZ 1986, 374; 2002, 1505 (1506); 2014, 676 (679). die Durchführung des Vorverfahrens beispielsweise auch dann für entbehrlich hält, wenn

318

sich der beklagte Hoheitsträger im gerichtlichen Verfahren zur Sache äußert, ohne das Fehlen des Vorverfahrens zu rügen,

319

der Beklagte das Fehlen des Vorverfahrens zwar rügt, sich hilfsweise aber dennoch auf die Klage einlässt und deren Abweisung als sachlich unbegründet beantragt,

320

die Ausgangs- zugleich Widerspruchsbehörde ist und sie durch die zuständige Aufsichtsbehörde zu ihrer Entscheidung verbindlich angewiesen worden ist,

321

sich aus dem Verhalten der Widerspruchsbehörde bereits vor Erhebung des Widerspruchs ergibt, dass ein Widerspruch keinen Erfolg hätte oder

322

die Behörde irrtümlich annimmt, ein Vorverfahren sei nicht erforderlich, weil dessen Zweck – die Überprüfung der Recht- und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts (§ 68 Abs. 1 S. 1 VwGO) – entweder schon auf andere Art und Weise erreicht worden ist oder aber nicht mehr erreicht werden kann,

323

wird hieran in Teilen der Literatur

Siehe etwa Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 664. insbesondere kritisiert, dass es sich bei den Regelungen betreffend das Vorverfahren um zwingendes Recht handele, welches nicht zur Disposition der Beteiligten stehe. Dem weiteren Einwand, dass nämlich in den vorgenannten Fällen dem Kläger die Widerspruchsbehörde als weitere Entscheidungsebene genommen würde, wird dadurch begegnet, dass im Fall von Ermessensentscheidungen die Einlassung des beklagten Verwaltungsträgers nur dann zur Entbehrlichkeit des Vorverfahrens führe, wenn die Widerspruchsbehörde ihm angehört.

Hinweis

Hier klicken zum Ausklappen

Die Entbehrlichkeit des (statthaften) Widerspruchs ist von dessen Unstatthaftigkeit streng zu unterscheiden. Während in den Fällen der letztgenannten Art ein Widerspruch stets unzulässig ist, kann der Betroffene im Fall der Entbehrlichkeit des Vorverfahrens selbst entscheiden, ob er zunächst den als solchen statthaften, aber eben nicht zwingend notwendigen Widerspruch erhebt oder ob er sofort klagt. Klausurrelevant ist dies nur für solche Klagen, in denen der an sich statthafte Widerspruch nicht erhoben wurde. Dann ist zu prüfen, ob die jeweilige Klage nicht ausnahmsweise auch ohne ordnungsgemäß durchgeführtes Vorverfahren aufgrund von dessen Entbehrlichkeit zulässig ist. Für die Zulässigkeit eines Widerspruchs ist dessen etwaige Entbehrlichkeit dagegen ebenso ohne Bedeutung wie für eine nachfolgende Klage, siehe Übungsfall Nr. 2.

Gersdorf Verwaltungsprozessrecht Rn. 35 f., 222; Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 661; Schoch in: Ehlers/Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht § 20 Rn. 95.

Mit diesen Online-Kursen bereiten wir Dich erfolgreich auf Deine Prüfungen vor

Grundkurse

G
Grundkurse  

Für die Semesterklausuren, die Zwischenprüfung und das Examen

  • Ausgewählte Themen im ZR, SR und ÖR
  • Sofortige Freischaltung der Lerneinheiten
  • Dauer: 12 Monate
  • Start: jederzeit
  • 16,90 € (einmalig)
Jetzt entdecken!

Examenskurse

E
Examenskurse  

Für das erste und das zweite Staatsexamen

  • Gesamter Examensstoff im ZR, SR, ÖR oder komplett
  • Sofortige Freischaltung der Lerneinheiten, mit integriertem Lernplan
  • Individuelle Laufzeit
  • Start: jederzeit
  • Ab 13,90 € (monatlich)
Jetzt entdecken!

Klausurenkurse

K
Klausurenkurse  

Für die Klausuren im ersten Staatsexamen

  • Wöchentliche Freischaltung von 1 oder 3 Klausuren
  • Für ZR, SR, ÖR oder komplett
  • Individuelle Laufzeit
  • Start: jederzeit
  • Ab 11,90 € (monatlich)
Jetzt entdecken!

Click Dich Fit

C
CDF-Kurse  

Für die Wiederholung des materiellen Rechts im Schnelldurchlauf

  • Trainiert Definitionen, Schemata und das Prüfungswissen im ZR, SR und ÖR
  • Über 3.000 Fragen
  • Individuelle Laufzeit
  • Start: jederzeit
  • 9,90 € (monatlich)
Jetzt entdecken!