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Verwaltungsprozessrecht - X. Vorverfahren

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Verwaltungsprozessrecht

X. Vorverfahren

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Video: X. Vorverfahren

Gem. § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO sind vor Erhebung der Anfechtungsklage die Rechtmäßigkeit – und bei Ermessensentscheidungen zudem auch die Zweckmäßigkeit – des Verwaltungsakts in einem Vorverfahren nachzuprüfen.

Zum gesamten Folgenden siehe BVerwGE 55, 188; 57, 188; BVerwG NJW 2010, 1686; NVwZ 2009, 191; 2011, 501; 2014, 676; VGH München BayVBl 2012, 181; Decker in: Wolff/Decker, VwVfG/VwGO § 70 VwGO Rn. 23; Ehlers in: ders./Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht § 22 Rn. 30 ff.; § 23 Rn. 27 ff., § 24 Rn. 25 ff., § 25 Rn. 40, § 26 Rn. 43 ff.; Engst Jura 2006, 166 ff.; Geis/Hinterseh JuS 2001, 1074 ff., 1176 ff.; 2002, 34 ff.; Gersdorf Verwaltungsprozessrecht Rn. 34 ff., 66, 72, 219 ff.; Hufen Verwaltungsprozessrecht §§ 5 ff., § 8 Rn. 2, § 14 Rn. 113, § 15 Rn. 27 f.; Kahl/Hilbert Jura 2011, 660 ff.; Kopp/Schenke VwGO § 58 Rn. 12 f, § 68 Rn. 12, § 69 Rn. 2; Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 590, 642 ff., 715 ff.; Schmitt Glaeser/Horn Verwaltungsprozessrecht Rn. 175 ff., 297, 346, 362, 389; Schoch in: Ehlers/Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht § 20; Tettinger/Wahrendorf Verwaltungsprozessrecht § 17 Rn. 3 ff.; Würtenberger Verwaltungsprozessrecht Rn. 297 ff., 334, 336 ff., 344 ff., 391, 418.Für Verpflichtungsklagen gilt Entsprechendes, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist (Versagungsgegenklage), § 68 Abs. 2 VwGO.

Expertentipp

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In der Fallbearbeitung kann das Widerspruchsverfahren in zwei Konstellationen zu prüfen sein: Zum einen als Zulässigkeitsvoraussetzung einer der von § 68 VwGO erfassten Klagen, zum anderen als selbständige Klausurfrage, in der die Erfolgsaussicht, d.h. die Zulässigkeit und Begründetheit, eines Widerspruchs zu untersuchen ist.

Geis/Hinterseh JuS 2001, 1074; Gersdorf Verwaltungsprozessrecht Rn. 219.

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Dieses auch sog. Widerspruchsverfahren dient zum einen dem Rechtsschutz des Bürgers, indem dieser zusätzlich zur gerichtlichen Kontrolle – und bzgl. der Zweckmäßigkeitskontrolle sogar noch darüber hinaus (vgl. § 68 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 VwGO mit §§ 113 Abs. 1 S. 1, Abs. 5, 114 S. 1 VwGO) – die Möglichkeit erhält, den Verwaltungsakt durch die Verwaltung überprüfen zu lassen. Zum anderen kommt dem Vorverfahren die Funktion einer (internen) Selbstkontrolle der Verwaltung zu. Bevor ein Gericht mit der Sache befasst wird, hat die Verwaltung die Gelegenheit, ihre Entscheidung nochmals in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zu überdenken und etwaige Fehler zu korrigieren. Damit dient das Vorverfahren schließlich auch der Entlastung der Gerichte („Filterfunktion“). Letzteres ist häufig selbst dann der Fall, wenn der Widerspruch keinen Erfolg hat. Denn ein sorgsam begründeter Widerspruchsbescheid (vgl. § 73 Abs. 3 S. 1 VwGO) führt nicht selten dazu, dass der Widerspruchsführer von der Erhebung einer wenig aussichtsreichen Klage absieht. Verfassungsrechtlich geboten ist das Vorverfahren allerdings nicht.

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Hinweis

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Die auf das Vorverfahren anwendbaren Rechtsvorschriften sind in folgender Prüfungsreihenfolge zu ermitteln:

Zum Folgenden siehe Hufen Verwaltungsprozessrecht § 5 Rn. 12 f.; Geis/Hinterseh JuS 2001, 1074 (1074 f.).

1.

Spezialregelungen (z.B. § 70 VwVfG), siehe § 79 Hs. 1 (L-)VwVfG a.E.;

2.

§§ 68–73 VwGO (inkl. des jeweiligen AGVwGO, JustG etc.), siehe § 79 Hs. 1 (L-)VwVfG;

3.

das jeweilige (L-)VwVfG (z.B. §§ 11 ff. VwVfG), siehe § 79 Hs. 2 (L-)VwVfG;

4.

die übrigen Vorschriften der VwGO (ggf. über § 173 S. 1 VwGO i.V.m. ZPO), sofern die Voraussetzungen für eine Analogie vorliegen (z.B. §§ 40 Abs. 1 S. 1, 42 Abs. 2 VwGO).

Speziell zur umstrittenen Frage, welche Vorschriften für die Berechnung der Widerspruchsfrist maßgeblich sind, siehe Rn. 353.

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Fehler im Vorverfahren, die dem Widerspruchsführer nicht zuzurechnen sind, führen allerdings nicht zur Unzulässigkeit der Klage, sondern vielmehr zur Rechtswidrigkeit des Widerspruchsbescheids („Sphärentheorie“), was wiederum im Rahmen der Begründetheitsprüfung der Klage von Bedeutung ist. Handelt es sich um die Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift (z.B. Nichtdurchführung des Abhilfeverfahrens, Entscheidung über den Widerspruch durch eine unzuständige Behörde, Unterbleiben der Anhörung nach § 71 VwGO, Fehlen der Begründung nach § 73 Abs. 3 S. 1 VwGO) und beruht der Widerspruchsbescheid auf dieser Verletzung (so z.B. bei einer Ermessens-, nicht dagegen bei einer gebundenen Entscheidung), so gilt dies gem. § 79 Abs. 2 S. 2 VwGO als eine zusätzliche Beschwer mit der Folge, dass der Widerspruchsbescheid alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage sein kann, § 79 Abs. 2 S. 1 VwGO; § 46 VwVfG wird insofern verdrängt.

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Aus dem Vorstehenden ergibt sich für die Prüfung der Zulässigkeit eines Widerspruchs das nachfolgende Schema:

Zur Handhabung auch des nachfolgenden Schemas (nach Schenke Verwaltungsprozessrecht Rn. 651a; Schoch in: Ehlers/Schoch, Rechtsschutz im Öffentlichen Recht § 20 Rn. 5 ff.) in der Klausurbearbeitung vgl. Rn. 43.

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Prüfungsschema

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Wie prüft man: Widerspruch

A.

Zulässigkeit

 

 

   I.

ordnungsgemäße Widerspruchserhebung

 

 

  II.

Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs

 

 

 

 

öffentlich-rechtliche Streitigkeit

(Rn. 76 ff.)

 

 III.

Statthaftigkeit des Widerspruchs, § 68 VwGO

 

 

 

 

Verwaltungsaktqualität der angegriffenen Maßnahme

(Rn. 129 ff.)

 

  IV.

Widerspruchsbefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO analog

 

 

 

 

subjektiv-öffentliches Recht des Klägers

(Rn. 250 ff.)

 

   V.

Erhebung bei der zuständigen Behörde, § 70 Abs. 1 VwGO

 

 

  VI.

Widerspruchsfrist, § 70VwGO

 

 

 

 

Fristberechnung

(Rn. 342 ff.)

 

 VII.

Widerspruchsinteresse

 

B.

Begründetheit

 

 

   I.

Rechtswidrigkeit oder Zweckwidrigkeit (ggf. der Ablehnung) des Verwaltungsakts und dadurch

 

 

  II.

Verletzung des Widerspruchsführers in einem seiner subjektiv-öffentlichen Rechte

 

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