Die sachliche Zuständigkeit der Polizei beurteilt sich nach Art. 2 PAG. Dabei ist vorrangig auf die spezialgesetzlichen Zuweisungen nach Art. 2 Abs. 4 PAG abzustellen; sofern sich danach keine sachliche Zuständigkeit der Polizei ergibt, ist die Zuständigkeit unter Berücksichtigung der allgemeinen Aufgabeneröffnung nach Art. 2 Abs. 1 PAG und des Subsidiaritätsprinzips nach Art. 3 PAG zu prüfen.

Subsidiär kommt darüber hinaus eine sachliche Zuständigkeit der Polizei zum Schutz privater Rechte nach Art. 2 Abs. 2 PAG in Betracht.

In einem letzten Schritt kann sich die sachliche Zuständigkeit nach Art. 2 Abs. 3 PAG über die Vollzugshilfe für andere Behörden und Gerichte ergeben.

Mit dem Begriff der Polizei im Rahmen der Aufgabenzuweisung ist die Polizei i.S.d. Art. 1 PAG gemeint, also die Polizei im eingeschränkt institutionellen Sinn. Mit diesem eingeschränkt institutionellen Polizeibegriff werden nur die Vollzugsbeamten der Polizei erfasst.Vgl. Wehr Rn. 343 f. Nicht unter diesen Begriff fallen die oben bereits erwähnten Mitarbeiter im Innendienst und das Verwaltungspersonal.  

Nach Art. 2 Abs. 4 PAG hat die Polizei die Aufgaben zu erfüllen, die ihr durch andere Rechtsvorschriften zugewiesen sind. Trotz der Formulierung „ferner“ handelt es sich dabei um die vorrangig zu prüfende Aufgabenzuweisung für die Polizei, aus der sich eine sachliche Zuständigkeit zum Handeln der Polizei ergibt.

Darunter fallen insbesondere § 163 StPO für den Fall der repressiven Tätigkeit der Polizei (also der Fall der Verfolgung von bereits begangenen Straftaten) und § 53 OWiG im repressiven Bereich zur Verfolgung bereits begangener Ordnungswidrigkeiten.

Aber auch folgende Spezialzuweisungen sollten Sie kennen:Vgl. dazu und auch darüber hinaus gehend VollzB Nr. 2.5. und Berner/Köhler/Käß Art. 2 Rn. 68 // Vertiefender Exkurs: für die bundesrechtlichen Regelungen (jedoch nur für diese!) kann man auch die VO über die Wahrnehmung von Aufgaben und Befugnissen der „Polizeibehörden“ durch die Polizei (Ziegler/Tremel 575) heranziehen.

Die Voraussetzungen für die Aufgabeneröffnung und damit auch für die sachliche Zuständigkeit ergeben sich in diesen Fällen direkt aus den entsprechenden Spezialgesetzen.

Nach Art. 2 Abs. 1 PAG hat die Polizei zudem die „Aufgabe“, die allgemein oder im Einzelfall bestehenden Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren:

Sofern diese Voraussetzungen vorliegen, fällt die entsprechende Situation dem Grunde nach in den „Aufgabenbereich“ der Polizei. Diese sogenannte „Aufgabeneröffnung“ ist dabei aber im Rahmen des Art. 2 Abs. 1 PAG noch nicht mit der Frage der Zuständigkeit gleichzusetzen.

Aufgrund des oben beschriebenen Dualismus im Sicherheitsrecht von Sicherheitsbehörden und Polizeibehörden ist im Regelfall eine Aufgabeneröffnung dem Grunde nach sowohl für die Sicherheitsbehörden (für diese nach Art. 6 LStVG) und die Polizei gegeben,Becker/Heckmann/Kempen/Manssen Teil 3 Rn. 20. da beide Behörden zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung berufen sind.

Ob die Polizei im Rahmen des Art. 2 Abs. 1 PAG im Verhältnis zur Sicherheitsbehörde im konkreten Fall dann auch sachlich zuständig ist, beurteilt sich nach dem sogenannten Subsidiaritätsprinzip des Art. 3 PAG. 

Erst über die Regelung des SubsidiaritätsprinzipsDazu auch Wehr Rn. 345 ff. nach Art. 3 PAG ergibt sich im Einzelfall eine sachliche Zuständigkeit der Polizei. Danach ist die Polizei sachlich zuständig, wenn die Gefahrenabwehr durch eine andere Behörde nicht oder nicht rechtzeitig möglich ist (insbesondere mangels Erreichbarkeit).   

Im Regelfall ist also nach der Gesetzessystematik eigentlich die Sicherheitsbehörde zum Handeln berufen. Lediglich in den sogenannten Eilfällen, wenn die Gefahrenabwehr durch die Sicherheitsbehörde nicht rechtzeitig möglich ist, ist eine sachliche Zuständigkeit der Polizei gegeben. Nun muss man sich aber klar machen, dass es sich bei diesen Eilfällen um sehr häufige Fälle handelt. Die Sicherheitsbehörde müsste zunächst kontaktiert werden (was in vielen Fällen bereits in zeitlicher Hinsicht gar nicht möglich ist, z.B. in den Abendstunden oder am Wochenende) und zudem auch noch so schnell handeln können, dass eine Gefahrenabwehr rechtzeitig möglich ist. In den meisten Fällen polizeilichen Handelns ist aber aufgrund der gegebenen Gefahrenlage und der daraus resultierenden potentiellen Gefährdung dritter Personen ein sofortiges Handeln der Polizei geboten.

Die Frage der Subsidiarität nach Art. 3 PAG ist nur im Falle der Aufgabeneröffnung nach Art. 2 Abs. 1 PAG zu prüfen.

Im Falle des Art. 2 Abs. 4 PAG liegt eine spezialgesetzliche Aufgabenzuweisung vor, mit welcher der Gesetzgeber im Spezialgesetz jeweils bereits das Konkurrenzverhältnis zwischen Sicherheitsbehörde und Polizei „zugunsten“ der Polizei entschieden hat.

In den verbleibenden Fällen stellt sich die Frage der Konkurrenz zu den Sicherheitsbehörden nicht. Art. 2 Abs. 2 PAG regelt letztlich die Frage der Konkurrenz zwischen der Polizei und den Gerichten und deren Vollstreckungsorganen (und eben gerade nicht die zu den Sicherheitsbehörden).

Dasselbe gilt im Falle des Art. 2 Abs. 3 PAG; die Aufgaben der Vollzugshilfe hat der Gesetzgeber allein der Polizei zugewiesen.

Unabhängig von den Voraussetzungen des Subsidiaritätsprinzips ergibt sich daneben in jedem Fall eine sachliche Zuständigkeit der Polizei im Falle einer Weisung der Sicherheitsbehörde nach Art. 10 S. 2 LStVG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 POG, da die Sicherheitsbehörden in diesem Falle quasi ihre mögliche Zuständigkeit (nicht aber ihre BefugnisseBerner/Köhler/Käß Art. 3 Rn. 13.) auf die Polizei übertragen.

Mit der Weisung geht die gesamte Sachbehandlung ihres Inhalts nach auf die Polizei über. Eine Weisung kommt damit also dann nicht in Betracht, wenn die Sicherheitsbehörde bereits einen Verwaltungsakt gegenüber dem Bürger erlassen hat; das wäre dann vielmehr ein Fall des Vollzugshilfeersuchens (vgl. Rn. 72).

Die Weisung stellt keinen Fall der Amtshilfe dar, da diese nach Art. 4 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG nicht gegeben ist, wenn sich Behörden innerhalb eines bestehenden Weisungsverhältnisses Hilfe leisten.

Eine bestimmte Form der Weisung ist nicht vorgeschrieben.Berner/Köhler/Käß Art. 3 Rn. 4. Die Weisung stellt ihrem Wesen nach keinen Verwaltungsakt i.S.d. Art. 35 S. 1 BayVwVfG dar, sondern lediglich ein Verwaltungsinternum. Das hat zur Konsequenz, dass der angewiesenen Polizei im Verhältnis zur anweisenden Sicherheitsbehörde keine Rechtsmittel zustehen. Der letztlich von der, aufgrund der Weisung ergangenen, Maßnahme betroffene Bürger kann sich nicht isoliert gegen die Weisung wenden (dabei kann man auch den Rechtsgedanken des § 44a VwGO anführen), sondern lediglich gegen die polizeiliche Maßnahme.Berner/Köhler/Käß Art. 3 Rn. 5. Dabei hat der Bürger nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegen den Freistaat Bayern als Rechtsträger der Polizei nach Art. 1 Abs. 2 POG vorzugehen. Maßgebliches Argument für den Rechtsträger der Polizei als richtigen Beklagten ist dabei der Gedanke des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG; dem Bürger gegenüber handelt schließlich lediglich die Polizei.Vorsicht bei Berner/Köhler/Käß Art. 3 Rn. 4, der hier die a.A. vertritt.

Eine Weisung befreit die Polizei demnach beim Erlass von eigenen Maßnahmen von der Prüfung der Subsidiaritätsklausel nach Art. 3 PAG. Zudem ist auch davon auszugehen, dass der Polizei kein Entschließungsermessen (vgl. Rn. 121) zum polizeilichen Einschreiten mehr zusteht, sondern lediglich noch ein Auswahlermessen. Die Frage nach dem Einschreiten an sich hat bereits die Sicherheitsbehörde entschieden.

Zentraler Begriff bei der Aufgabeneröffnung nach Art. 2 Abs. 1 PAG und auch sonst im Polizei- und Sicherheitsrecht nach den jeweiligen speziellen Vorschriften ist die Gefahr.

Da die Zukunft nicht bekannt ist und die Polizei deshalb nicht mit letzter Sicherheit beurteilen kann, ob der gegebene Zustand zum Eintritt einer Störung führen wird oder nicht, ist die Polizei bei ihrem Handeln stets auf eine Prognose des zukünftigen Geschehensablaufs angewiesen. Dabei wird aus Entwicklungen und Tatsachen in der Vergangenheit und Gegenwart auf zukünftige Geschehensabläufe geschlossen.

Das Element der mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwartenden Störung macht den Charakter der Gefahrenbeurteilung als Prognoseentscheidung der Polizei klar. Diese Prognose zur Beurteilung der Frage, ob eine zum polizeilichen Einschreiten berechtigende Gefahr vorliegt oder nicht, hat die Polizei ex ante und ex situatione aus Sicht des handelnden Polizeibeamten zu treffen.Berner/Köhler/Käß Art. 2 Rn. 20 spricht davon, dass die Prognose auf der Grundlage der im Zeitpunkt der polizeilichen Entscheidung zur Verfügung stehenden Erkenntnismöglichkeiten zu treffen ist. Gemeint ist damit, dass für die Gefahrenprognose die Umstände und Tatsachen relevant sind, welche der Polizei bei der Entscheidung zur Verfügung stehen und nicht auf alle (theoretisch) objektiv vorhandenen Tatsachen und Umstände aus der Sicht eines allwissenden Dritten abzustellen ist.

Unproblematisch ist nach diesen Grundsätzen die Beurteilung des Vorliegens einer Gefahr dann, wenn die entsprechende Störung der öffentlichen Sicherheit und/oder Ordnung bereits eingetreten ist.

In den übrigen (und in der Klausur üblichen) Fällen muss die Polizei im Rahmen dieser Prognose zu dem Ergebnis der hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts bei ungehindertem Fortgang des Geschehens kommen. Mit dem Element der hinreichenden Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts ist zum einen gemeint, dass der Eintritt eines Schadens nicht als sicher feststehen muss; zum anderen reicht aber auch die bloß entfernte Möglichkeit eines Schadenseintritts nicht aus.Vgl. zu allem Wehr Rn. 78 ff.   

Dabei stellt sich aber die Frage, welche Anforderungen im Einzelfall an das Merkmal der hinreichenden Wahrscheinlichkeit zu stellen sind. Maßgebliche Faktoren zur Bestimmung der Anforderungen an die erforderliche Wahrscheinlichkeit des Schadeneintritts sind dabei die Bedeutung des bedrohten Rechtsguts und der Grad des Eingriffs:Vgl. dazu Berner/Köhler/Käß Art. 2 Rn. 24 sowie Wehr Rn. 80.

Bei der Beurteilung des Vorliegens einer Gefahr steht der Polizei im Übrigen kein Beurteilungsspielraum zu; die Voraussetzungen sind also im vollen Umfang in einem gerichtlichen Verfahren sowie in einem in der Klausur zu erstellenden Gutachten nachprüfbar.Vgl. Schenke Rn. 77 sowie Kopp/Schenke § 114 Rn. 27 und Berner/Köhler/Käß Art. 5 Rn. 4.

Zu unterscheiden sind dabei die Begriffe der abstrakten und der konkreten Gefahr, deren Unterscheidung von hoher Relevanz im Polizeirecht ist.

Zum besseren Verständnis der nachfolgenden Ausführungen soll hier bereits vorweg folgende Grundregel dargestellt werden:

Das bedeutet, dass bei der Beurteilung des Vorliegens einer abstrakten Gefahr ein typisierter – real nicht existenter – und gedachter Lebenssachverhalt zugrunde gelegt wird und die Frage aufzuwerfen ist, ob es bei diesem typisierten Lebenssachverhalt typischerweise im Einzelfall durch das Hinzutreten weiterer Umstände zum Auftreten von konkreten Gefahren kommt.Vgl. Wehr Rn. 96 f.; schön auch bei Schenke Rn. 70.

Dagegen stellt die konkrete Gefahr auf einen tatsächlich real existierenden Lebenssachverhalt ab, den die Polizei bei ihrer Arbeit vorfindet und unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles beurteilen kann. Mit der Änderung des PAG zum 1. August 2021 ist der Begriff der konkreten Gefahr in Art. 11 Abs. 1 S. 2 PAG erstmals legaldefiniert worden. Unter einer konkreten Gefahr (Gefahr) ist künftig eine Sachlage zu verstehen, die bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens im Einzelfall mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer Verletzung von Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit und Ordnung führt. Die aufgrund des Klammerzusatzes („Gefahr“) erfolgte Legaldefinition der konkreten Gefahr als Gefahr bedeutet, dass alle das Vorliegen einer „Gefahr“ fordernden Befugnisnormen eine konkrete Gefahr voraussetzen.  

Wichtig ist, dass Sie sich klar machen, dass sich die abstrakte und die konkrete Gefahr nicht durch unterschiedliche Anforderung an den Grad der Wahrscheinlichkeit des Eintritts einer Störung unterscheiden. Sowohl die abstrakte als auch die konkrete Gefahr fordern die hinreichende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts; der Unterschied liegt lediglich in der anzustellenden Betrachtungsweise: Bei der abstrakten Gefahr wird auf einen typisierten, gedachten, real nicht existierenden Lebenssachverhalt abgestellt, bei der konkreten Gefahr dagegen wird auf einen real existierenden in der Lebenswirklichkeit vorhandenen Lebenssachverhalt abgestellt.

Teilweise wird auch noch der Begriff der allgemeinen Gefahr verwendet. Dieser weist keine inhaltlichen Unterschiede zum Begriff der abstrakten Gefahr auf. Im Polizeirecht spricht man regelmäßig von einer abstrakten Gefahr, im allgemeinen Sicherheitsrecht eher von einer allgemeinen Gefahr.

Aus dem oben dargestellten Charakter der Entscheidung über das Vorliegen einer Gefahr als Prognoseentscheidung der handelnden Beamten resultiert die Möglichkeit, dass die von der Polizei angestellte Prognose fehlerhaft ist; mit anderen Worten kann es zu der Situation kommen, dass der konkret handelnde Polizeibeamte der Ansicht ist, eine Gefahr läge vor, nach den objektiv gegebenen Umständen liegt aber eine solche tatsächlich nicht vor.

Sofern also nach der angestellten Gefahrenprognose durch die Polizei das Vorliegen einer Gefahr angenommen wird, objektiv (aus einer nachträglichen ex-post-Sicht) aber keine Gefahr vorliegt, spricht man von einer fehlerhaften Prognose. In dieser Situation stellt sich die Frage, ob die von der Polizei ergriffenen Maßnahmen rechtmäßig waren oder nicht.

Dabei ist zunächst wie folgt zu unterscheiden:

Maßgeblich ist dabei jeweils die Sichtweise eines idealtypisch handelnden Beamten. Abgestellt wird auf einen gewissenhaft, besonnen und sachkundig handelnden Beamten.Sogenannter „subjektiver“ Gefahrenbegriff, vgl. dazu Wehr Rn. 101 und Schenke Rn. 82. Für die Beurteilung der Frage, ob eine verschuldete oder eine unverschuldete Fehleinschätzung vorliegt, ist danach insbesondere erforderlich, ob der handelnde Beamte nach dem Maßstab des idealtypischen Beamten alle kurzfristig verfügbaren Tatsachen und Umstände berücksichtigt hat: Sofern sich der konkret handelnde Polizeibeamte also wie ein idealtypischer Polizeibeamter verhalten hat, ist ihm die Fehleinschätzung nicht vorwerfbar und damit unverschuldet.   

Die Anscheinsgefahr wird auf Ebene der Primärmaßnahmen einer echten Gefahr im Sinne des Polizeirechts gleichgestelltVgl. Wehr Rn. 101. (anders dagegen auf der Tertiärebene, siehe dazu Rn. 236); in der Folge kann die Polizei tätig werden und Maßnahmen erlassen. Auf der Grundlage einer Anscheinsgefahr von der Polizei getroffene Maßnahmen sind rechtmäßig, auch wenn sich bei einer nachträglichen Betrachtung des Sachverhalts herausstellt, dass tatsächlich gar keine zum Einschreiten erforderliche Gefahr vorlag.

Anders ist die Situation dagegen bei der Putativgefahr zu beurteilen. Diese stellt keine Gefahr i.S.d. PAG dar, berechtigt die Polizei also nicht zum Tätigwerden.Vgl. zu allem Berner/Köhler/Käß Art. 2 Rn. 40. Sofern die Polizei (wie es in der Klausur natürlich die Regel sein wird) trotzdem Maßnahmen erlassen hat, erweisen sich diese als rechtswidrig.  

Daneben kann bei der von der Polizei anzustellenden Prognose die Situation auftreten, dass für die Polizei erkennbar noch nicht alle zur Entscheidung erforderlichen Tatsachen und Umstände bekannt sind. Sofern für die Polizei bei ihrer Prognose ein derartiges bewusstes Prognosedefizit besteht, die Polizei sich also bewusst ist, dass sie derzeit noch nicht über alle zur Entscheidung erforderlichen Erkenntnisse verfügt, stellt sich die Problematik des sogenannten GefahrenVerdachts.

Hierbei handelt es sich um die Situation, dass nach der von der Polizei bewusst unvollständig angestellten Prognose nicht sicher beurteilt werden kann, ob eine Gefahr vorliegt, sondern nur der Verdacht hinsichtlich des Vorliegens einer Gefahr besteht.Vgl. Wehr Rn. 114. Insoweit gilt:   

In dieser Konstellation stellt sich dann die Frage, ob die Polizei bereits aufgrund des bestehenden Verdachts einer Gefahr Maßnahmen ergreifen kann oder aber darauf verwiesen ist, bis zur Kenntnis aller für die Gefahrenprognose erforderlichen Tatsachen und Umstände tatenlos zu bleiben.

Der sogenannte Gefahrenverdacht führt zur Aufgabeneröffnung der Polizei, berechtigt jedoch auf der Ebene der Befugnisse zum polizeilichen Handeln nur zur Vornahme sogenannter Gefahrerforschungsmaßnahmen und zu vorläufigen Sicherungsmaßnahmen.Vgl. Schenke Rn. 86 sowie Becker/Heckmann/Kempen/Manssen Teil 3 Rn. 131 ff./Achtung insoweit bei Berner/Köhler/Käß Art. 2 Rn. 38, der sich einer Literaturmeinung anschließt und den durch Tatsachen erhärteten Gefahrenverdacht einer echten Gefahr gleichstellt. Die Polizei kann also keine endgültigen Maßnahmen nach den allgemeinen Regeln treffen. Denkbar sind insoweit zum einen vorläufige Sicherungsmaßnahmen (z.B. Absperrung eines Gebietes) und zum anderen Maßnahmen zur Sachverhaltsaufklärung: Dabei sind insoweit alle Maßnahmen erfasst, die der Aufklärung der Frage dienen, ob eine Gefahr tatsächlich vorliegt oder nicht (insbesondere Erstellung eines Gutachtens und/oder Einholung weiterer Informationen). Grundlage dieser Gefahrerforschungseingriffe ist mittels eines Erst-Recht-Schluss (a maiore ad minus) nach herrschender Meinung die polizeiliche Generalklausel nach Art. 11 Abs. 1 Hs. 1 PAG.Nachweise zur herrschenden Meinung und Kritik bei Schenke Rn. 88 ff. Steht in Fällen des Gefahrenverdachts fest, dass keine Gefahr (mehr) vorliegt, so sind die ergriffenen Maßnahmen einzustellen.Schmidbauer/Holzner Rn. 456.

Im Bereich der drohenden Gefahr für bedeutende Rechtsgüter dürfte der Gefahrenverdacht nunmehr keine Rolle mehr spielen, da nunmehr Art. 11a Abs. 1 und 2 PAG in diesem Fall eine ausdrückliche Befugnis für Maßnahmen zur Sachverhaltsaufklärung sowie zur Verhinderung der Entstehung der Gefahr enthält (vgl. dazu mehr unter den Rn. 47 ff.).

In der Literatur wird teilweise argumentiert, eine Inanspruchnahme durch die Polizei bei einem Gefahrenverdacht sei in keinem Fall aufgrund der Amtsermittlungspflicht der Polizei nach Art. 24 BayVwVfG möglich, weil die Polizei die Pflicht zur amtswegigen Ermittlung nicht auf den Bürger abwälzen dürfe. Diese Ansicht widerspricht allerdings dem das polizeiliche Handeln bestimmenden Zweck der Gefahrenabwehr: Denn die Inanspruchnahme kann als erster Schritt der Gefahrenabwehr verstanden werden, weshalb insoweit bereits gefahrenabwehrrechtliche Grundsätze anzuwenden sind.Vgl. dazu Schenke Rn. 704.

Im PAG werden weiterhin einige spezielle Gefahrenbegriffe verwendet.Vgl. auch Wehr Rn. 93.

Mit dem Gesetz zur effektiveren Überwachung gefährlicher Personen vom 24.7.2017 wurde das bayerische Polizeirecht um die neu geschaffene Figur der drohenden Gefahr ergänzt, die zunächst in Art. 11 Abs. 3 S. 1 PAG a.F. und nunmehr in Art. 11a Abs. 1 PAG legal definiert und als Eingriffsgrundlage für atypische Maßnahmen festgelegt ist und neben der polizeilichen Generalklausel auch Anwendung bekommt in Bezug auf einzelne Standardmaßnahmen, beispielsweise Identitätsfeststellungen (Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 lit. b) PAG), erkennungsdienstliche Maßnahmen (Art. 14 Abs. 1 Nr. 4 PAG) und Platzverweise (Art. 16 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 PAG) sowie der Sicherstellung von Sachen (Art. 25 Abs. 1 Nr. 1 lit. b) PAG).Gegen einzelne Befugnisnormen, die eine drohende Gefahr für bedeutende Rechtsgüter voraussetzen, haben die Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF) und das Bündnis #noPAG Verfassungsbeschwerde zum BVerfG eingelegt. Aus Sicht der Verfasser steht zu erwarten, dass das BVerfG in gewohnt pragmatischer Art betonen wird, wie wichtig die Wahrung der Grundrechte ist, dennoch aber die Regelungen aufgrund der faktischen Handlungszwänge der Polizeibehörden angesichts neuer Gefährdungslagen durchwinken wird.

Auf Grundlage der Ausführungen des BVerfG in seinem Urteil zum BKA-GesetzBVerfG Urteil vom 20. April 2016, Az: 1 BvR 966/09 und 1 BvR 1140/09., wonach der Gesetzgeber insbesondere zur Terrorabwehr auch grundrechtsrelevante Maßnahmen im Vorfeld der klassischen Gefahrenabwehr zulassen könne, hat der bayerische Gesetzgeber das neue Rechtsinstitut der drohenden Gefahr eingeführt.So ausdrücklich die Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur effektiveren Überwachung gefährlicher Personen, Seite 13. Der Anwendungsbereich beschränkt sich aber nicht auf die Bekämpfung terroristischer Straftaten. Dies entspricht auch der Entscheidung des BVerfG zur Bestandsdatenauskunft II vom 27.5.2020.BVerfG NJW 2020, 2699 ff. Die Polizei wird damit ermächtigt, nicht nur gegen Gefahren einzuschreiten, sondern bereits das Entstehen einer solchen zu verhindern, wenn zu befürchten ist, dass bedeutende Rechtsgüter betroffen sein könnten. Bedeutende Rechtsgüter sind nunmehr enumerativ in Art. 11a Abs. 2 PAG aufgeführt. Im Unterschied zur konkreten Gefahr ist bei einer solchen Vorfeldmaßnahme der genaue Kausalverlauf noch nicht soweit absehbar, dass von einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts gesprochen werden kann. Konkret bestimmbar müssen hingegen die Person des Schädigers und die Art der Schädigung sein. Hingegen soll nicht ausreichend sein, wenn lediglich eine mögliche Gefahr vorliegt, die dadurch gekennzeichnet ist, dass sich die Prognose so weit im Vorfeld bewegt, dass noch nicht absehbar ist, welche polizeilichen Schutzgüter betroffen sein könnten. So soll alleine eine fundamentalistische Gesinnung noch nicht ausreichen, um grundrechtsrelevante präventivpolizeiliche Maßnahmen im Vorfeld einer konkreten Gefahr zu rechtfertigen.Weinrich Die Novellierung des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes, NVwZ 2018, 1680, 1682.

Nach der Legaldefinition in Art. 11a Abs. 1 PAG liegt eine drohende Gefahr vor, wenn im Einzelfall 1. das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet oder 2. Vorbereitungshandlungen für sich oder zusammen mit weiteren bestimmten Tatsachen den Schluss auf ein seiner Art nach konkretisiertes Geschehen zulassen, wonach in absehbarer Zeit Angriffe von erheblicher Intensität und Auswirkung zu erwarten sind. Um Handlungsbefugnisse gemäß Art. 11a PAG zu begründen, muss die drohende Gefahr bedeutende Rechtsgüter im Sinne des Art. 11a Abs. 2 PAG betreffen. Bei den bedeutenden Rechtsgütern erfolgt eine  weitere Änderung. Der eingeschränkte Katalog umfasst nunmehr künftig 1. den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes, 2. Leben, Gesundheit oder Freiheit, 3. die sexuelle Selbstbestimmung, soweit sie durch Straftatbestände geschützt ist, die im Mindestmaß mit wenigstens drei Monaten Freiheitsstrafe bedroht sind, oder 4. Anlagen der kritischen Infrastruktur sowie Kulturgüter von mindestens überregionalem Rang. Zur kritischen Infrastruktur gehören dabei insbesondere existenzsichernde Versorgungseinrichtungen wie Krankenhäuser und Schulen.

Liegen die Voraussetzungen des Art. 11a Abs. 1 und 2 PAG vor, dann kann die Polizei gemäß Art. 11a Abs. 1 PAG die notwendigen Maßnahmen treffen, um den Sachverhalt aufzuklären und die Entstehung einer Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut zu verhindern. Dies gilt aber nur, wenn die Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 1 und 2 PAG nicht vorliegen.

Eingeschränkt wird die Handlungsmöglichkeit im Vorfeld der konkreten Gefahr in zweierlei Hinsicht, zum einen durch das Erfordernis einer drohenden Gefahr für in Art. 11a Abs. 2 PAG abschließend festgelegte bedeutende Rechtsgüter sowie das Erfordernis eines Angriffs von erheblicher Intensität oder Auswirkung. Das Erfordernis eines Angriffs von erheblicher Intensität oder Auswirkung soll ausweislich der Gesetzesbegründung bei „einem gravierenden Eingriff in bedeutende Rechtsgüter“ gegeben sein und bei lediglich einfachen Körperverletzungen nicht erfüllt sein.Vgl. Weinrich Die Novellierung des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes, NVwZ 2018, 1680, 1682. Im Ergebnis dürften damit all solche Angriffe gemeint sein, die ein Schädigungspotential für eine Vielzahl von Menschen haben und sich gerade nicht in einem individualisierten Angriff gegen eine bestimmte Person erschöpfen, sondern mit anderen Worten gerade auf eine Schädigung einer Vielzahl, auch dem Täter weitgehend individuell nicht bekannter, potentieller Opfer zielen.  

Im Rahmen der Standardbefugnisse wird bei vielen Befugnissen, die nach dem bisherigen Recht das Einschreiten zur Abwehr einer konkreten Gefahr erforderten, das neue Rechtsinstitut der drohenden Gefahr eingeführt. Grundsätzlich werden hierbei die bisherigen Befugnisse bei Vorliegen einer konkreten Gefahr dergestalt erweitert, dass diese auch einschlägig sind, wenn eine drohende Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut besteht (vgl. nur Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 lit. b) PAG). Hierbei nehmen die Standardbefugnisse den in Art. 11a Abs. 2 PAG definierten Begriff der bedeutenden Rechtsgüter regelmäßig als Tatbestandsmerkmal auf und fordern eine drohende Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut.

Für das Verhältnis von konkreter und drohender Gefahr gilt Folgendes: Die Neufassung in Art. 11a Abs. 1 PAG stellt klar, dass innerhalb der Generalklauseln eine konkrete Gefahr vorrangig zu einer drohenden Gefahr ist. Das Vorliegen einer bereits konkreten Gefahr ist daher vorrangig am Maßstab der weiterhin anwendbaren „Je-Desto-Formel“ (vgl. Rn. 33) zu prüfen. Dies gilt für alle Eingriffsbefugnisse, die sowohl an eine konkrete als auch an eine drohende Gefahr anknüpfen.Wollenschläger in: Huber/Wollenschläger § 4 Rn. 77, 78, 79a. Hinzuweisen ist weiter darauf, dass Art. 11a PAG keine Eingriffsermächtigung beim bloßen Vorliegen einer abstrakten Gefahr schafft. Auch auf Maßnahmen weit im Gefahrenvorfeld gilt die Vorschrift nicht.Wollenschläger in: Huber/Wollenschläger § 4 Rn. 79.

Maßgeblicher Anknüpfungspunkt der Gefahr ist – insbesondere im Rahmen des Art. 2 Abs. 1 PAG – die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Diese fasst man traditionell unter dem Begriff der polizeilichen Schutzgüter zusammen, weil das Handeln der Polizei mit der Zielsetzung des Schutzes der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erfolgen muss.

Das bedeutsamere polizeiliche Schutzgut ist das der öffentlichen Sicherheit. Die Definition der öffentlichen Sicherheit umfasst drei Teilrechtsgüter, wobei Sie in der Klausur in jedem Fall genau herausarbeiten müssen, unter welchem Gesichtspunkt die öffentliche Sicherheit betroffen ist.

Wichtigstes Schutzgut im Rahmen der öffentlichen Sicherheit ist die Unversehrtheit der objektiven Rechtsordnung. Dieses umfasst die Gesamtheit der hoheitlich gesetzten Verhaltensnormen und sollte von Ihnen in der Klausur immer an erster Stelle geprüft werden.

Insoweit spielen die Rechtsnormen die größte Rolle. Rechtsnormen im Sinne der objektiven Rechtsordnung können dabei Normen jeden Ranges sein;Vgl. Wehr Rn. 31. sowohl echte Gesetze im formellen Sinne (also durch den nach der Verfassung primär berufenen Gesetzgeber erlassen) als auch Gesetze im materiellen Sinn (also Rechtsverordnungen und Satzungen) sind erfasst.

Eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit unter dem Gesichtspunkt der objektiven Rechtsordnung kommt dabei bei einem vorhandenen oder drohenden Verstoß gegen Rechtsnormen, die ein bestimmtes Tun/Dulden oder Unterlassen vorschreiben, in Betracht.Vgl. Wehr Rn. 34.

Besonders von Bedeutung sind in den Klausuren dabei regelmäßig Straf- und Ordnungswidrigkeitenvorschriften, da jede dieser Vorschriften explizit oder implizit eine Verhaltensnorm beinhaltet, deren Verletzung mit einer Strafe oder einem Bußgeld geahndet werden kann.Vgl. Wehr Rn. 39.

Wichtig ist dabei, dass insoweit immer der Zweck der präventiven polizeilichen Tätigkeit (also der Straftatenverhinderung) beachtet wird. Ausreichend ist deshalb ein allein objektiv tatbestandsmäßiges Verhalten; weder ist der subjektive Tatbestand noch besondere Verfolgungsvoraussetzungen wie ein Strafantrag erforderlich.

Auch internationales Recht, vornehmlich Völkerrecht und Europarecht, fällt in diesen Anwendungsbereich, soweit es Geltung innerhalb der BRD beansprucht.

Ein Verstoß gegen die objektive Rechtsordnung als Teil der öffentlichen Sicherheit kann sich auch bei einer Zuwiderhandlung des Bürgers gegen eine Anordnung aus einem Verwaltungsakt ergeben.Vgl. Schenke Rn. 58, der von einem „vollstreckungsfähigen Verwaltungsakt“ spricht, in der Sache aber dasselbe meint. Unter den Begriff des vollziehbaren Verwaltungsaktes fallen zunächst alle bestandskräftigen Verwaltungsakte, also solche gegenüber dem Bürger erlassenen hoheitlichen Anordnungen zu einem Tun, Dulden, Unterlassen, die mit den Rechtsbehelfen nicht mehr angegriffen werden können, weil die Klagefrist nach § 74 VwGO verstrichen ist.

Vollziehbar sind daneben auch diejenigen Verwaltungsakte, die sofort vollziehbar sind.Vgl. dazu auch im Skript „Allgemeines Verwaltungsrecht“ Rn. 342 ff. Dabei kann die erlassende Behörde unter bestimmten Voraussetzungen einen Verwaltungsakt nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklären.Vgl. zu dieser Frage des allgemeinen Verwaltungsrechts im Skript „Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 528 ff. Kraft Gesetzes sofort vollziehbar sind dagegen nach § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO die unaufschiebbaren Anordnungen (= Primärmaßnahmen) von Polizeivollzugsbeamten. Mit „Polizeivollzugsbeamten“ ist dabei der Begriff der eingeschränkt institutionellen Polizei i.S.d. Art. 1 PAG gemeint; erfasst sind also alle Vollzugsbeamten der Polizei.Vgl. im Skript „Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 524.

§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwGO findet analoge Anwendung auf Verkehrszeichen, die nach allgemeiner Meinung einen Verwaltungsakt als Allgemeinverfügung i.S.d. Art. 35 S. 2 BayVwVfG darstellen.Vgl. Wehr Rn. 363. Argumentiert wird dabei zutreffend mit der Funktionsgleichheit von einem Verkehrszeichen und verkehrsregelnden Anordnungen von Polizeibeamten: Schließlich macht es keinen Unterschied, ob die Aufforderung, an der Kreuzung stehen zu bleiben, durch ein STOPP-Schild ergeht oder durch einen Polizeibeamten, der den Verkehr regelt.  

Bei den angeführten Individualrechtsgütern handelt es sich nicht um eine abschließende Aufzählung. Erfasst werden dabei vielmehr alle aus den Grundrechten nach Art. 1 ff. GG den Einzelnen zustehenden Gewährleistungen. Da die Individualrechtsgüter des Einzelnen in der Regel durch Vorschriften der Rechtsordnung gewährt und geschützt werden, entfalten die Individualrechtsgüter selbst keine große Bedeutung im Polizeirecht.

Relevant können diese aber in solchen Gefährdungsfällen werden, in denen gar kein normwidriges Verhalten eines Einzelnen vorliegt, das den Tatbestand einer entsprechenden Rechtsnorm erfüllen könnte.Vgl. Wehr Rn. 54.

In das Spannungsfeld des polizeilichen Schutzes von Individualrechtsgütern gehört auch die Frage des polizeilichen Handelns bei Selbstgefährdung.Vgl. Schenke Rn. 57 sowie Wehr Rn. 56 f. Grundsätzlich steht jedem Bürger als Ausfluss der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG ein Recht auf Selbstgefährdung zu.

Dieses Recht auf Selbstgefährdung findet aber in folgenden Fällen seine Grenze;Vgl. auch Becker/Heckmann/Kempen/Manssen Teil 3 Rn. 103 ff. und die unten stehenden Ausführung im Übungsfall 4 (Rn. 291 ff.). insoweit ist die Polizei wiederum zum Einschreiten berechtigt:

Der Schutz der grundlegenden Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates und sonstiger Hoheitsträger einschließlich der ungehinderten Ausübung von Hoheitsgewalt entfaltet in Klausuren kaum Bedeutung. Dies liegt insbesondere daran, dass die meisten möglichen Beeinträchtigungen der Ausübung der Hoheitsgewalt durch spezielle Vorschriften untersagt sind und damit eine Einschlägigkeit (bereits) der objektiven Rechtsordnung vorliegt: Beispielsweise sei hier auf die Strafvorschrift des § 113 StGB als Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte verwiesen.

Unter den Begriff der ungehinderten Ausübung von Hoheitsgewalt fällt dabei z.B. der reibungslose Ablauf von offiziellen Staatsempfängen, bei deren Störung das Ansehen der BRD gefährdet ist.Das BVerfG hat diese Frage dagegen zum Begriff der öffentlichen Ordnung zugeordnet und deren Einschlägigkeit aber offengelassen, vgl. dazu Berner/Köhler/Käß Art. 2 Rn. 13.

Diese Auffassungen müssen dabei mit den Wertvorgaben des Grundgesetzes übereinstimmen; allein eine Mehrheitsanschauung ist nicht ausreichend.Berner/Köhler/Käß Art. 2 Rn. 11. Der Begriff der öffentlichen Ordnung war dabei in der Vergangenheit insbesondere im Bereich des Versammlungsrechts von großer Bedeutung (siehe dazu mehr im versammlungsrechtlichen Teil, vgl. Rn. 320 ff.).

Nach Art. 2 Abs. 2 PAG obliegt der Polizei der Schutz privater Rechte nach dem PAG nur dann, wenn gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist und wenn ohne polizeiliche Hilfe die Verwirklichung des Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert werden würde. Bereits der Wortlaut drückt den Ausnahmecharakter des Art. 2 Abs. 2 PAG aus und stellt klar, dass es grundsätzlich nicht die Pflicht der Polizei ist, privatrechtliche Ansprüche durchzusetzen. Hintergrund ist dabei die Privatautonomie: Ob der Bürger seinen privatrechtlichen Anspruch durchsetzt oder nicht, bleibt ihm selbst überlassen. Zudem fällt die Durchsetzung privatrechtlicher Ansprüche, wie bereits auch der Wortlaut deutlich zeigt,Zu allem auch Wehr Rn. 46. grundsätzlich in den Zuständigkeitsbereich der ordentlichen Gerichte. Insoweit handelt es sich nur um eine subsidiäre Zuständigkeit der Polizei.

Häufig geht es dabei um die Sicherung von Ersatz- und Schadensersatzansprüchen, sofern insoweit nicht bereits die öffentliche Sicherheit nach Art. 2 Abs. 1 PAG betroffen ist.Zu allem Berner/Köhler/Käß Art. 2 Rn. 32 ff.

Da aber auch die öffentliche Sicherheit die Individualrechtsgüter erfasst, stellt sich die Frage der Abgrenzung zwischen Art. 2 Abs. 1 PAG und Art. 2 Abs. 2 PAG. Dabei muss man sich fragen, ob ein öffentliches Interesse an der Sicherung der Individualrechtsgüter besteht.

Das ist insbesondere dann der Fall, wenn die Verletzung der Individualrechtsgüter mit Strafe bewehrt ist. Ein klassischer Anwendungsfall des Art. 2 Abs. 2 PAG wäre also z.B. die fahrlässige Sachbeschädigung, da diese strafrechtlich nicht sanktioniert ist.

Weiterhin besteht ein öffentliches Interesse am Schutz der wichtigsten Rechtsgüter wie z.B. der Menschenwürde sowie der Sachgüter, die im Interesse der Allgemeinheit erhaltens- und schutzwürdig sind sowie der kollektiven Rechtsgüter der Allgemeinheit (wie die öffentliche Daseinsvorsorge).Vgl. zu allem Berner/Köhler/Käß Art. 2 Rn. 51 ff.

Die Aufgabeneröffnung nach Art. 2 Abs. 2 PAG eröffnet der Polizei grundsätzlich den Zugriff auf alle Befugnisnormen nach dem PAG, aus Gründen der Verhältnismäßigkeit ist die Polizei aber regelmäßig nur zu vorläufigen Maßnahmen oder Sicherungsmaßnahmen berechtigt (insbesondere zur Identitätsfeststellung oder Beweissicherung).Becker/Heckmann/Kempen/Manssen Teil 3, Rn. 51; dasselbe meint wohl Berner/Köhler/Käß Art. 2 Rn. 56, wenn er zu Beginn des vierten Absatzes davon spricht, dass die Polizei nicht dazu berufen ist, strittige Rechtsverhältnisse zu klären.

Nach Art. 2 Abs. 3 PAG leistet die Polizei anderen Behörden und den Gerichten Vollzugshilfe nach Art. 67 ff. PAG. Sie wird auch als selbstständige Vollstreckungshilfe bezeichnet (im Gegensatz zur unselbstständigen Vollstreckungshilfe nach Art. 37 Abs. 2 VwZVG).

Dabei handelt es sich um eine speziell zugewiesene Aufgabe des polizeilichen Zwangs.

Eine spezielle Regelung ist dabei erforderlich, da sich die Art. 70 ff. PAG nur auf den Vollzug polizeilicher Verwaltungsakte beziehen.

Die Vollzugshilfe erfasst dagegen nach dem relevanteren Fall des Art. 67 Abs. 1 PAG die Konstellation, dass eine andere Behörde bereits einen Grundverwaltungsakt erlassen hat und bei dessen Vollzug unmittelbarer Zwang anzuwenden ist.

Dies unterscheidet die Vollzugshilfe auch von der Weisung, die nach den obigen Ausführungen ein Ersuchen zum Erlass eigener Grundmaßnahmen darstellt.

Eine Amtshilfe liegt nach Art. 4 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG gerade nicht vor, da der Polizei die Vollzugshilfe nach Art. 2 Abs. 3 PAG als eigene Aufgabe obliegt.

Voraussetzungen für die Vollzugshilfe für andere Behörden sind nach Art. 67 Abs. 1 PAG:

Das letzte Merkmal der fehlenden Möglichkeit, die Maßnahmen auf andere Weise selbst durchzusetzen, kann zum einen bei Bestehen von Vollstreckungshindernissen gegeben sein.

Zum anderen fällt hierunter auch der Fall der sogenannten Vollstreckungshilfe nach Art. 2 Abs. 4 PAG i.V.m. Art. 37 Abs. 2 VwZVG.

Da die Aufgabenzuweisung nach Art. 2 Abs. 4 PAG – wie oben dargelegt – vorrangig zu prüfen ist, muss bei der Einschlägigkeit der Spezialzuständigkeit der Vollstreckungshilfe nach Art. 2 Abs. 4 PAG i.V.m. Art. 37 Abs. 2 VwZVG von einer Möglichkeit zur anderweitigen Durchsetzung ihrer Maßnahmen ausgegangen werden.Das kommt letztlich auch in der VollzB in Nr. 50.2. erster Spiegelstrich zum Ausdruck, der im Falle des Art. 37 Abs. 2 VwZVG von einem speziellen Fall der Vollzugshilfe ausgeht.

Nach Art. 37 Abs. 2 VwZVG hat die örtlich zuständige Polizeidienststelle auf Ersuchen der Vollstreckungsbehörde Hilfe zu leisten, soweit zur Anwendung unmittelbaren Zwangs die Heranziehung von Polizeibeamten erforderlich ist. Vollstreckungsbehörde ist nach Art. 20 Nr. 2 i.V.m. Art. 30 Abs. 1 S. 1 VwZVG im Grundsatz die Erlassbehörde als Anordnungsbehörde (Art. 20 Nr. 1 VwZVG).

Das entscheidende Merkmal „soweit“ im Wortlaut des Art. 37 Abs. 2 BayVwZVG erfasst dann letztlich zwei verschiedene Konstellationen:

Im Hinblick auf die zweite Alternative muss man sich die Regelungen des VwZVG bewusst machen. Wie eben ausgeführt, vollstreckt nach Art. 30 Abs. 1 S. 1 VwZVG grundsätzlich die Erlassbehörde als Anordnungsbehörde (Art. 20 Nr. 1 VwZVG) selbstständig ihre Verwaltungsakte mit den Befugnissen nach dem VwZVG. Soweit z.B. das Landratsamt als Sicherheitsbehörde gegen einen illegalen Waffenbesitzer ein Waffenbesitzverbot und eine entsprechende Sicherstellung der Waffen anordnet, handelt es sich um einen Verwaltungsakt, den das Landratsamt als Sicherheitsbehörde mit den Befugnissen nach dem VwZVG grundsätzlich selbst zu vollstrecken hat. Der Sachbearbeiter oder auch der Jurist als Abteilungsleiter hat also selbst die Vollstreckung vorzunehmen. Mangels entsprechender Ausstattung (insb. Waffen, Fahrzeuge, Verwahrstelle usw.) werden diese aber bei der Anwendung unmittelbaren Zwangs stets auf die Polizei zurückgreifen; dabei handelt es sich um Vollstreckungshilfe nach Art. 2 Abs. 4 PAG i.V.m. Art. 37 Abs. 2 VwZVG, da diese eine der Polizei vorrangig zugewiesene spezialgesetzliche Aufgabe darstellt.

Für die Vollstreckung mittels Ersatzvornahme und Zwangsgeld stellt sich dieses Bedürfnis nicht, da diese Vollstreckung ja allein vom Schreibtisch aus erfolgt (durch Erlass einer Androhung des Zwangsgeldes bzw. einer Veranlassung der Durchführung der geforderten Handlung durch einen Dritten).

Art. 67 Abs. 2 PAG regelt letztlich die Unterstützung der Gerichte und Staatsanwaltschaften als speziellen Fall der Vollzugshilfe (sogenannte Justizhilfe).

Soweit nach der dargestellten Abgrenzung Vollzugshilfe anzunehmen ist, sind bei der Frage nach der Behandlung der Vollzugshilfe drei verschiedene Ebenen zu unterscheiden:

Diese Unterscheidung zwischen den verschiedenen Ebenen und deren Zurechnung richtet sich nach Art. 67 Abs. 3 PAG, der die Grundsätze der Amtshilfe und damit auch Art. 7 Abs. 1 BayVwVfG, der diese Aufteilung anordnet, für entsprechend anwendbar erklärt.Vgl. zum ganzen Berner/Köhler/Käß Art. 50 Rn. 25 ff.

Diese Aufteilung setzt sich auch bei der Frage nach dem richtigen Beklagten nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO fort. Soweit die Grundmaßnahme und/oder das „Ob“ der Zwangsanwendung angegriffen werden, ist der Rechtsträger der ersuchenden Behörde zu verklagen.

Für den Fall des Vorgehens gegen das „Wie“ der Zwangsanwendung ist dagegen der Rechtsträger der Polizei, also nach Art. 1 Abs. 2 POG der Freistaat Bayern, zu verklagen.Vgl. dazu Berner/Köhler/Käß Art. 50 Rn. 36.

Im Rahmen der Vollstreckungshilfe nach Art. 2 Abs. 4 PAG i.V.m. Art. 37 Abs. 2 VwZVG ist zwar dem Grundsatz nach auch die oben erwähnte Dreiteilung vorzunehmen. Man geht aber davon aus, dass entsprechend der Bezeichnung „unselbstständige Vollstreckungshilfe“ die Polizei in diesem Fall nur als verlängerter Arm (letztlich als menschliches Hilfsmittel des unmittelbaren Zwangs) der Vollstreckungsbehörde handelt und dieser demgemäß das Handeln der Polizei vollumfänglich zuzurechnen ist.

Dies hat zum einen zur Konsequenz, dass sich das Handeln der Polizei in materieller Hinsicht (besondere Vollstreckungsvoraussetzungen) nach den Vorschriften des VwZVG zu richten hat und der Rechtsträger der Vollstreckungsbehörde auch für das „Wie“ der Zwangsanwendung richtiger Beklagter nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist.Vgl. dazu insgesamt Becker/Heckmann/Kempen/Manssen Teil 3, Rn. 58.

Die Frage der örtlichen Zuständigkeit ergibt sich nach Art. 3 Abs. 1 POG, wonach jeder Vollzugsbeamte (also Polizei im eingeschränkt institutionellen Sinne) im gesamten Gebiet des Freistaates Bayern zuständig istVgl. Wehr Rn. 368. (Prinzip der örtlichen Allzuständigkeit).   

Vorschriften über das Verfahren als Voraussetzung der formellen Rechtmäßigkeit spielen in polizeirechtlichen Klausuren regelmäßig keine besondere Rolle. Zwar ist nach Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG vor Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes grundsätzlich eine Anhörung des Betroffenen erforderlich. Nach Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG ist diese aber bei Gefahr im Verzug entbehrlich.Vgl. Schenke Rn. 493; zur Anhörung und deren Entbehrlichkeit auch im Skript „Allgemeines Verwaltungsrecht“ Rn. 182 ff.

Diese Gefahr im Verzug liegt aufgrund der Eilbedürftigkeit in polizeirechtlichen Fällen im Rahmen des Erlasses einer polizeirechtlichen Primärmaßnahme regelmäßig vor. 

Das polizeiliche Handeln ist formfrei nach Art. 37 Abs. 2 BayVwVfG.Vgl. Schenke Rn. 494. Möglich ist also insbesondere das in der Praxis übliche mündliche Handeln der Polizei.Vgl. zur Form auch im Skript „Allgemeines Verwaltungsrecht“ Rn. 203 ff.