Inhaltsverzeichnis
e) Sicherstellung (§ 43 PolG NRW)
aa) Begriff der Sicherstellung
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§ 43 PolG NRW ermächtigt die Polizei zur Sicherstellung von Sachen.
Hinweis
Über § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG NRW steht die Sicherstellung auch der Ordnungsverwaltung zur Verfügung.
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Definition
Sicherstellung
Sicherstellung meint die hoheitliche Entziehung des Gewahrsams an einer Sache ohne oder gegen den Willen des Berechtigten und die Begründung eines amtlichen Gewahrsams.
Die Sicherstellung enthält als Grundverfügung das hoheitliche Verlangen an den Gewahrsamsinhaber, eine Sache in amtlichen Gewahrsam zu geben. Von dieser Grundverfügung ist die Durchführung der Sicherstellung zu unterscheiden. Insoweit sind zwei Konstellationen zu unterscheiden: Übergibt der Gewahrsamsinhaber die betreffende Sache freiwillig, wird die Sicherstellung mittels Entgegennahme der Sache durch den Hoheitsträger durchgeführt. Übergibt der Gewahrsamsinhaber die betreffende Sache nicht freiwillig, wird die Sicherstellung nach h.M. im Wege des unmittelbaren Zwangs vollstreckt.
Vgl. OVG NRW NVwZ-RR 1991, 556; krit. Dietlein in: Dietlein/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 3 Rn. 198.232
Die Sicherstellung muss die Neubegründung eines amtlichen Gewahrsams an der betreffenden Sache zum Ziel haben. Das ergibt sich aus der mit der Sicherstellung unmittelbar verbundenen Verwahrung nach § 44 PolG NRW, die sich an die Sicherstellung anschließt und den Erfolg der Sicherstellung gewährleistet.
Vgl. OVG NRW NVwZ-RR 1991, 556. Mit der Neubegründung des amtlichen Gewahrsams wird ein öffentlich-rechtliches Verwahrungsverhältnis geschaffen. Eine Sicherstellung, die die sichergestellte Sache im Gewahrsam des Betroffenen belässt, ist nach dem Polizeigesetz NRW nicht möglich.Vgl. OVG NRW NVwZ-RR 1991, 556.233
Ob eine polizeiliche Maßnahme auf die Neubegründung eines amtlichen Gewahrsams an einer Sache gerichtet ist, bestimmt sich nach dem Willen der handelnden Behörde. Sofern die Behörde einen amtlichen Gewahrsam an der Sache begründen will, liegt eine Sicherstellung i.S.d. § 43 PolG NRW vor; andernfalls handelt es sich um eine Maßnahme, die auf der Grundlage der Generalklausel des § 8 Abs. 1 PolG NRW (bzw. § 14 Abs. 1 OBG) ergeht.
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In folgenden drei Fallkonstellationen ist umstritten, ob eine Sicherstellung nach § 43 PolG NRW vorliegt.
Beispiel
P besitzt ein Mehrfamilienhaus in der Innenstadt von K. Eine Wohnung steht seit langer Zeit leer. Eines Tages weist die zuständige Behörde den obdachlosen F in die Wohnung des P ein. – Nach einer Ansicht liegt eine behördliche Sicherstellung nach § 24 Abs. 1 Nr. 12 OBG i.V.m. § 43 PolG NRW vor. Diese Ansicht steht auf dem Standpunkt, dass eine Sicherstellung nicht unbedingt voraussetze, dass die sicherzustellende Sache aus dem faktischen Einwirkungsbereich des Gewahrsamsinhabers herausgelöst werde; es genüge vielmehr, dass die rechtliche Verfügungsmacht des Gewahrsamsinhabers ausgeschlossen werde.
Vgl. Dietlein in: Dietlein/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 3 Rn. 199. Die zum Schutz der Gesundheit und der Menschenwürde des Obdachlosen erfolgende hoheitliche Inverfügungnahme der Wohnung begründe hoheitlichen Gewahrsam an der Wohnung. Dem stehe nicht entgegen, dass die Polizei die Ausübung des durch sie zunächst begründeten Gewahrsams den eingewiesenen Obdachlosen überlasse.Vgl. Schenke Polizei- und Ordnungsrecht Rn. 177; a.A. Erichsen/Biermann Jura 1998, 371.Nach anderer Ansicht liegt dagegen keine Sicherstellung vor. Zur Begründung führt diese Ansicht vor allem den Zweck einer Sicherstellung und der unmittelbar damit verbundenen öffentlich-rechtlichen Verwahrung an. Eine öffentlich-rechtliche Verwahrung diene der Abwehr einer Gefahr, die von der in Verwahrung genommenen Sache selbst ausgehe oder für die in Verwahrung genommene Sache drohe. Bei einer Zurverfügungstellung einer leer stehenden Wohnung zwecks Unterbringung eines Obdachlosen werde dieser Zweck nicht verfolgt.Vgl. zum Ganzen Volkmann JuS 2001, 888. Nach dieser Ansicht erfolgt die Unterbringung des F in die Wohnung des P nicht im Wege der Sicherstellung nach § 43 PolG NRW, sondern auf der Grundlage der ordnungsbehördlichen Generalklausel nach § 14 Abs. 1 OBG.
Beispiel
R stellt ihren Pkw im absoluten Halteverbot vor dem Supermarkt ab, um ihren Wocheneinkauf zu erledigen. Als sie zurückkommt, muss sie feststellen, dass ihr Pkw in der Zwischenzeit abgeschleppt und auf einen privaten Autohof gebracht wurde. – Überwiegend wird angenommen, dass das Abschleppen verbotswidrig abgestellter Fahrzeuge keine Sicherstellung sei. Zur Begründung wird angeführt, dass die Entziehung des Gewahrsams nicht der eigentliche Zweck der Maßnahme sei, sondern vielmehr die Entfernung des Pkw von seinem Standort. Mit der Entfernung sei die Störung der öffentlichen Sicherheit aufgehoben. Bei der Verwahrung des abgeschleppten Pkw auf dem Autohof bestehe kein alleiniger hoheitlicher Gewahrsam.
Vgl. zum Ganzen Schenke Polizei- und Ordnungsrecht Rn. 179, der im Übrigen zwischen verschiedenen Fallgestaltungen differenziert. Nach dieser Ansicht erfolgt das Abschleppen des verbotswidrig abgestellten Pkw nicht im Wege der Sicherstellung, sondern im Wege der Ersatzvornahme als Vollstreckungsmaßnahme zur Durchsetzung des Entfernungsgebots.Dieser Ansicht wird entgegengehalten, dass deren Argumente nicht sämtlich zwingend seien; teilweise sprächen sie gegen das Ergebnis, denn die Ersatzvornahme trete ersatzweise nur an die Stelle der Entfernung des Pkw von seinem Standort. Die Sicherstellung des Pkw sei notwendig, um die Verkehrsordnungswidrigkeit zu beenden, wenn der Pkw nicht einfach umgesetzt werden könne, weil Platz dafür in unmittelbarer Nähe nicht zur Verfügung stehe.Vgl. zum Ganzen Götz/Geis Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht § 17 Rn. 65. Nach dieser Ansicht wird ein verbotswidrig abgestellter Pkw im Wege der Sicherstellung von seinem Standort entfernt.
Beispiel
Wie Fallkonstellation 2, aber mit dem Unterschied, dass R in ihrer Hektik vergessen hat, ihren Pkw abzuschließen. Eine vorbeigehende Polizeistreife bemerkt das und lässt den Pkw der R daher abschleppen. – In dieser Fallkonstellation wird wohl unstreitig angenommen, dass das Abschleppen des Pkw im Wege der Sicherstellung erfolgt. Die Maßnahme dient dem Schutz der R vor dem Verlust ihres Pkw.
Vgl. allgemein VGH Bayern BayVBl 2015, 238; Dietlein in: Dietlein/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 3 Rn. 199.bb) Gegenstand der Sicherstellung
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Gegenstand einer Sicherstellung können bewegliche Sachen und unbewegliche Sachen sein.
Vgl. Tegtmeyer/Vahle Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen § 43 Rn. 4. Gemäß § 5 Abs. 1 S. 2 PolG NRW gehören auch Tiere grundsätzlich zu den Sachen i.S.d. Polizeigesetzes NRW. Nicht sicherstellungsfähig sind jedoch Presseerzeugnisse; insoweit sind die strafprozessualen Regelungen über die Pressebeschlagnahme (§§ 111m, 111n StPO) abschließend (merke hierzu das Stichwort: „Polizeifestigkeit der Pressefreiheit“).Vgl. Götz/Geis Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht § 17 Rn. 68. Nicht sicherstellungfähig sind ferner grundsätzlich herrenlose Sachen, d.h. Sachen, an denen Rechte Dritter nicht bestehen (z.B. wilde Tiere). Etwas anderes gilt jedoch für Sachen, deren Eigentum aufgegeben wurde, denn eine Dereliktion hebt die gefahrenabwehrrechtliche Verantwortlichkeit des Betroffenen nicht auf (vgl. § 5 Abs. 3 PolG NRW).Beispiel
Eine wild lebende Katze wird von einem Pkw angefahren und an der Unfallstelle liegen gelassen. Die Polizei findet das schwer verletzte Tier auf der Straße. – Bei der wild lebenden Katze handelt es sich um eine herrenlose Sache, die nicht sichergestellt werden kann.
Beispiel
T ist seiner Katze überdrüssig und will sie loswerden. Daher setzt er sie nachts auf einer Landstraße ab. Kurz darauf wird die Katze von einem Pkw angefahren und an der Unfallstelle liegen gelassen. Die Polizei findet das schwer verletzte Tier auf der Straße. – T hat das Eigentum an der Katze aufgegeben. Dies befreit ihn aber nicht von seiner polizeilichen Verantwortlichkeit für das Tier (vgl. § 5 Abs. 3 PolG NRW). Das auf der Straße liegende Tier stellt eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Die Polizei kann die Katze des T sicherstellen.
cc) Voraussetzungen der Sicherstellung
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Nach § 43 PolG NRW kommt eine Sicherstellung in den folgenden Fällen in Betracht:
• | Zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr (Nr. 1), wobei die Gefahr zunächst von der Sache selbst ausgehen kann (z.B. tollwütiger Hund; Waffen), des Weiteren ihre Ursache zwar nicht in der Sache selbst haben muss, aber die Sicherstellung der Sache die effektivste Maßnahme zur Abwehr der gegenwärtigen Gefahr bildet (z.B. Sicherstellung des Pkw eines Volltrunkenen) oder die Sicherstellung der Sache als Mittel zur Gefahrenabwehr erfolgen kann (z.B. Sicherstellung einer leer stehenden Wohnung zwecks Einweisung eines Obdachlosen, vgl. oben Rn. 234), wenn die Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes erfüllt sind. Vgl. Dietlein in: Dietlein/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 3 Rn. 201 (str.); Vgl. zum Problem der Sicherstellung von Fotoaufnahmen von Polizeieinsätzen z.B. Dietlein in: Dietlein/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 3 Rn. 202. |
• | Um den Eigentümer oder den rechtmäßigen Inhaber der tatsächlichen Gewalt vor Verlust oder Beschädigung einer Sache zu schützen (Nr. 2) (s. z.B. oben Rn. 234). Dabei stehen der Schutz privater Rechte und ein Handeln im mutmaßlichen Interesse des Eigentümers oder des rechtmäßigen Inhabers der Sache in Rede. Vgl. Dietlein in: Dietlein/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 3 Rn. 203. |
• | Wenn sie von einer Person mitgeführt wird, die nach diesem Gesetz oder anderen Rechtsvorschriften festgehalten wird, und die Sache verwendet werden kann, um sich zu töten oder zu verletzten (lit. a), Leben oder Gesundheit anderer zu schädigen (lit. b), fremde Sachen zu beschädigen (lit. c) oder die Flucht zu ermöglichen oder zu erleichtern (lit. d) (Nr. 3). Dabei genügt die potentielle Verwendbarkeit für einen der genannten Zwecke. Vgl. Dietlein in: Dietlein/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 3 Rn. 204. |
dd) Rechtsnatur der adressatenneutralen Sicherstellung
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Aus den Ausführungen oben (Rn. 231) ergibt sich, dass die Sicherstellung grundsätzlich als Verwaltungsakt i.S.d. § 35 VwVfG NRW zu qualifizieren ist, der ggf. vollstreckt werden muss. Als Verwaltungsakt wird die Sicherstellung gemäß § 43 Abs. 1 VwVfG NRW wirksam, wenn sie dem Betroffenen bekannt gegeben wird. Unter der Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes wird allgemein die mit Wissen und Wollen der Behörde erfolgende Eröffnung des Verwaltungsaktes gegenüber dem Betroffenen verstanden.
Vgl. Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG § 41 Rn. 6. Probleme ergeben sich insoweit in den Fällen, in denen der Betroffene nicht anwesend ist. So ist im Falle des § 43 Nr. 2 PolG NRW regelmäßig keine Person anwesend, der gegenüber die Sicherstellung verfügt werden könnte. In diesem Falle – ebenso wie in den sonstigen Fällen, in denen der eigentliche Adressat der Sicherstellung nicht anwesend ist – stellt sich die Frage nach der Rechtsnatur der Sicherstellung. Diese Frage wird dahingehend beantwortet, dass im Falle einer sog. adressatenneutralen Sicherstellung ein Realakt vorliege.Vgl. OVG NRW NVwZ-RR 2000, 429; Dietlein in: Dietlein/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 3 Rn. 198.Expertentipp
Die Problematik der adressatenneutralen Sicherstellung wird nur relevant, wenn diejenige Person, der gegenüber die Sicherstellung verfügt werden soll, nicht anwesend ist. Da die adressatenneutrale Sicherstellung ein Realakt ist, kann sich der Betroffene dagegen mittels Leistungs- oder Feststellungsklage und im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 123 VwGO wehren.
ee) Verfahrensrechtliche Vorgaben bei der Verwahrung und der Verwertung einer sichergestellten Sache
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Mit einer Sicherstellung nach § 43 PolG NRW notwendig verbunden ist die Inverwahrungnahme der sichergestellten Sache (vgl. § 44 Abs. 1 S. 1 PolG NRW). § 44 PolG NRW enthält einige verfahrensrechtliche Vorgaben: z.B. die Pflicht, dem Betroffenen eine Bescheinigung auszustellen, die den Grund der Sicherstellung erkennen lässt und die sichergestellten Sachen bezeichnet (vgl. § 44 Abs. 2 S. 1 PolG NRW); ferner die Pflicht, den Eigentümer oder den rechtmäßigen Inhaber der tatsächlichen Gewalt unverzüglich zu unterrichten (vgl. § 44 Abs. 2 S. 3 PolG NRW).
Expertentipp
Denken Sie im Falle einer Verletzung der verfahrensrechtlichen Vorgaben an §§ 45, 46 VwVfG NRW!
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Kommt eine Verwahrung nach Maßgabe des § 43 PolG NRW nicht in Betracht, kann die sichergestellte Sache verwertet werden.
Definition
Verwertung
Verwertung meint die Realisierung des in der sichergestellten Sache verborgenen finanziellen Wertes.
Die Verwertung der sichergestellten Sache erfolgt regelmäßig im Wege der öffentlichen Versteigerung (vgl. § 45 Abs. 3 S. 1 Hs. 1 PolG NRW).
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Eine Verwertung der sichergestellten Sache kommt unter den in § 45 Abs. 1 PolG NRW abschließend genannten Voraussetzungen in Betracht, und zwar dann, wenn der Verderb oder eine wesentliche Wertminderung droht (Nr. 1), wenn die Verwahrung, die Pflege oder die Erhaltung mit unverhältnismäßig hohen Kosten oder Schwierigkeiten verbunden ist (Nr. 2), wenn die sichergestellte Sache infolge ihrer Beschaffenheit nicht so verwahrt werden kann, dass weitere Gefahren für die öffentliche Sicherheit ausgeschlossen sind (Nr. 3), wenn die sichergestellte Sache nach einer Frist von einem Jahr nicht an die berechtigte Person herausgegeben werden kann, ohne dass die Voraussetzungen der Sicherstellung erneut eintreten würden (Nr. 4), oder wenn die berechtigte Person die sichergestellte Sache nicht innerhalb einer ausreichend bemessenen Frist abholt, obwohl ihr eine Mitteilung über die Frist mit dem Hinweis zugestellt worden ist, dass die Sache verwertet wird, wenn sie nicht innerhalb der Frist abgeholt wird (Nr. 5).
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Kommt eine Verwertung der sichergestellten Sache nicht in Betracht, kann die Sache unter den in § 45 Abs. 4 PolG NRW genannten Voraussetzungen unbrauchbar gemacht oder vernichtet werden. Bei der Vernichtung handelt es sich mit Blick auf das Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG (s. dazu Skript „Grundrechte“ Rn. 636 f.) um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung.
Vgl. Dietlein in: Dietlein/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 3 Rn. 208.242
Die Folgen des Wegfalls der Voraussetzungen der Sicherstellung und der Verwertung der sichergestellten Sache sind in § 46 Abs. 1 und Abs. 2 PolG NRW geregelt.Vgl. zum Anspruch auf Herausgabe des sichergestellten Gegenstandes nach dem Wegfall der Voraussetzungen der Sicherstellung OVG NRW Urt. v. 2.3.2021 – 5 A 942/19. Fragen der Kostentragung der Sicherstellung und Verwahrung sind in § 46 Abs. 3 PolG NRW geregelt.
