Inhaltsverzeichnis
2. Polizei- und ordnungsrechtliche Standardermächtigungen
a) Polizei- und ordnungsrechtliche Standardermächtigungen für polizei- und ordnungsrechtliche Standardmaßnahmen
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Wenn und soweit eine spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlage nicht einschlägig ist, untersuchen Sie im zweiten Schritt, ob eine sog. polizei- bzw. ordnungsrechtliche Standardermächtigung eingreift. Polizei- und ordnungsrechtliche Standardermächtigungen stellen spezielle Ermächtigungsgrundlagen dar, die in ihrem Anwendungsbereich vorrangig vor der polizei- und ordnungsrechtlichen Generalklausel anwendbar sind.
Vgl. Dietlein in: Dietlein/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 3 Rn. 154. Die allgemeine Vorrangregel wird in § 8 Abs. 1 PolG NRW ausdrücklich hervorgehoben (vgl. Wortlaut: „…, soweit nicht die §§ 9 bis 46 die Befugnisse der Polizei besonders regeln.“).83
Expertentipp
Werfen Sie einen Blick in §§ 9–46 PolG NRW!
Die Standardermächtigungen für die Polizei sind in den §§ 9–46 PolG NRW geregelt. Für die Ordnungsverwaltung gelten diese Standardermächtigungen vielfach entsprechend, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist (vgl. § 24 OBG).
Hinweis
Standardermächtigungen sind nur im Bereich der Gefahrenabwehr relevant und im PolG NRW (ggf. i.V.m. § 24 OBG) näher geregelt. Für die Polizei ist dies deshalb wichtig zu erwähnen, weil etliche Standardmaßnahmen (z.B. Identitätsfeststellung, Durchsuchung von Personen oder Sachen etc.) ihr Pendant bei der strafverfolgenden (repressiven) polizeilichen Tätigkeit haben, wo die gefahrenabwehrrechtlichen Standardermächtigungen jedoch keine Anwendung finden.
Vgl. hierzu Wolffgang/Hendricks/Merz Polizei- und Ordnungsrecht in Nordrhein-Westfalen Rn. 104.84
Die Standardermächtigungen bilden die gesetzliche Grundlage für die Vornahme von sog. Standardmaßnahmen. Polizei- und ordnungsrechtliche Standardmaßnahmen stellen typische, immer wiederkehrende grundrechtsrelevante Gefahrenabwehrmaßnahmen dar, die für immer wiederkehrende Situationen bei der Gefahrenabwehr normiert wurden mit dem Ziel, solchen Situationen durch standarisierte Maßnahmen, die den Vorgaben des betroffenen Grundrechts angepasst sind, begegnen zu können.
Vgl. Wolffgang/Hendricks/Merz Polizei- und Ordnungsrecht in Nordrhein-Westfalen Rn. 101. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers ist die Gefahrenabwehr bei dieser Vorgehensweise effektiver als bei einem Rückgriff auf die polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel.85
Maßnahmen, die die Polizei- und die Ordnungsverwaltung auf der Grundlage von Standardermächtigungen durchführen, bedeuten häufig einen erheblichen Eingriff in die Grundrechte des Adressaten der Gefahrenabwehrverfügung. So greift z.B. das Betreten einer Wohnung und deren Durchsuchung auf der Grundlage des § 41 PolG NRW in das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung aus Art. 13 GG, die Datenerhebung und Datenverarbeitung auf der Grundlage der §§ 9 ff. PolG NRW u.a. in das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG, eine Durchsuchung von Personen auf der Grundlage des § 39 PolG NRW in deren Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG, ein Gewahrsam auf der Grundlage des § 35 PolG NRW in das Grundrecht auf Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG, eine Platzverweisung auf der Grundlage des § 34 PolG NRW in die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG sowie eine Sicherstellung, Verwahrung, Verwertung und Vernichtung von Sachen auf der Grundlagen der §§ 43 ff. PolG NRW in das Grundrecht auf Eigentum aus Art. 14 Abs. 1 GG ein. Mit Rücksicht auf den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz bedurfte es auch deshalb besonderer Ermächtigungsgrundlagen für die Standardmaßnahmen, die sowohl die Voraussetzungen für als auch die Rechtsfolgen der Standardmaßnahmen exakt festlegen.
Expertentipp
Wenn Sie sich die Vorschriften über die Standardmaßnahmen durchlesen, werden Sie feststellen, dass im Detail festgelegt wird, unter welchen Voraussetzungen eine Standardmaßnahme vorgenommen werden kann. Der abschließende Charakter der Standardermächtigung bedeutet für Sie in der Fallbearbeitung, dass eine in einer Standardermächtigung vorgesehene Rechtsfolge zwingend unterbleiben muss, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen der Standardermächtigung nicht vorliegen, auch wenn die Maßnahme zur Abwehr einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung erforderlich sein mag. Ein Rückgriff auf die Generalklausel ist ausgeschlossen, weil die Generalklausel insoweit zu unbestimmt ist.
Vgl. auch Schenke Polizei- und Ordnungsrecht Rn. 127.b) Exkurs: Rechtsnatur der polizei- und ordnungsrechtlichen Standardmaßnahmen
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Im Zusammenhang mit der Erörterung der polizei- und ordnungsrechtlichen Standardermächtigungen soll auf das Problem der Rechtsnatur der polizei- und ordnungsrechtlichen Standardmaßnahmen eingegangen werden. Von der Rechtsnatur der Standardmaßnahmen hängen entscheidende Fragen ab, insbesondere ob das Verwaltungsverfahrensgesetz NRW anwendbar ist (vgl. §§ 1, 2, 9 VwVfG NRW) und wie der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz ausgestaltet ist.
Expertentipp
Wenn Sie in einer Fallbearbeitung die Erfolgsaussichten eines Rechtsbehelfs prüfen sollen, müssten Sie dieses Problem bereits in der Zulässigkeit des Rechtsbehelfs unter dem Punkt „Statthafte Klageart“ thematisieren, denn die statthafte Klageart bestimmt sich maßgeblich danach, ob eine hoheitlich Maßnahme als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist oder nicht. Zentrale Frage ist hierbei stets, ob eine Maßnahme eine Regelung i.S.d. § 35 VwVfG NRW enthält.
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Beispiel
Auf seiner Streifenfahrt durch die Innenstadt von K entdeckt der Polizeibeamte A einen Mann, der auffällig in seinem Rucksack kramt, aus dem lange Kabel und Schnüre heraushängen. A geht zu dem Mann hin, fordert ihn auf, anzuhalten und seinen Personalausweis vorzuzeigen. Bei der Durchsuchung des Rucksacks findet A anschließend eine selbst gebastelte Bombenattrappe, die bei einem geplanten Banküberfall zum Einsatz kommen sollte.
Die Rechtsnatur von polizei- und ordnungsrechtlichen Standardmaßnahmen ist umstritten:
Nach einer Ansicht stellen die polizei- und ordnungsrechtlichen Standardmaßnahmen stets Verwaltungsakte i.S.d. § 35 VwVfG NRW dar. Diese Ansicht steht auf dem Standpunkt, dass die Standardmaßnahmen immer gleichzeitig eine konkludente Duldungsverfügung beinhalten. Mit einer Standardmaßnahme werde dem Adressaten ein Handeln aufgegeben, bei dem es sich grundsätzlich um ein Ge- oder Verbot handele. Die mittels Verwaltungsakt getroffene Regelung liege in der konkludenten Duldung der Standardmaßnahme, die mit der Standardmaßnahme verbunden n sei.
Vgl. zum Ganzen etwa Schenke Polizei- und Ordnungsrecht Rn. 128 f. Nach dieser Ansicht stellen alle Standardmaßnahmen in unserem Beispiel oben (das Anhalten des Mannes zwecks Identitätsfeststellung, die Aufforderung, den Personalausweis zu zeigen, und die Durchsuchung des Rucksacks) Verwaltungsakte i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG NRW dar.Dieser Ansicht steht eine diametral entgegengesetzte Auffassung gegenüber, die annimmt, dass die polizei- bzw. ordnungsrechtlichen Standardmaßnahmen immer Realakte darstellen. Standardmaßnahmen berechtigten nur dazu, Tathandlungen vorzunehmen. Diese Auffassung stellt auf das äußere Erscheinungsbild der Standardmaßnahmen ab, die nach ihrem tatsächlichen Geschehensablauf in erster Linie darauf gerichtet sind, einen tatsächlichen Erfolg herbeizuführen.Vgl. zum Ganzen etwa Schmitt-Kammler NWVBl. 1995, 166. Nach dieser Ansicht stellen alle Standardmaßnahmen in unserem Beispiel oben (das Anhalten des Mannes zwecks Identitätsfeststellung, die Aufforderung, den Personalausweis zu zeigen, und die Durchsuchung des Rucksacks) Realakte dar.
Zwischen diesen beiden extremen Positionen findet sich eine dritte Ansicht, die die Rechtsnatur von Standardmaßnahmen differenziert beurteilt: Sofern Standardmaßnahmen ganz eindeutig den Erlass von Ge- oder Verboten gegenüber dem anwesenden Adressaten enthielten, seien sie als Verwaltungsakte i.S.d. § 35 VwVfG NRW zu qualifizieren. Mangels Regelung seien manche Standardmaßnahmen aber dagegen nur als Realakte zu qualifizieren. Hier mache schon der Wortlaut der Standardermächtigung deutlich, dass die betreffende Standardmaßnahme nur ein tatsächliches, reales hoheitliches Handeln zum Gegenstand habe (z.B. der Gewahrsam).Vgl. zum Ganzen etwa Drews/Wacke/Vogel/Martens Gefahrenabwehr S. 215 ff. Außerdem überzeuge die Konstruktion eines Verwaltungsaktes mittels Fiktion einer Duldungsverfügung in den Fällen nicht, in denen der Betroffene nicht anwesend sei und dem fiktiven Erlass einer Duldungsverfügung kein Adressat gegenüberstehe.Vgl. Wolffgang/Hendricks/Merz Polizei- und Ordnungsrecht in Nordrhein-Westfalen Rn. 119. Nach dieser Ansicht sind das Anhalten des Mannes zwecks Identitätsfeststellung und die Aufforderung des Mannes, den Personalausweis zu zeigen, als Verwaltungsakte zu qualifizieren, während die Durchsuchung des Rucksacks einen Realakt darstellt.
Expertentipp
Alle drei Ansichten sind vertretbar. Aus klausurtaktischen Gründen kann es regelmäßig empfehlenswert sein, der ersten Ansicht zu folgen, die die Standardmaßnahmen immer als Verwaltungsakt qualifiziert, weil Sie dann Ihren Fall z.B. in einer Anfechtungskonstellation prüfen können. Nicht unberechtigt scheint aber zumindest der von der dritten Ansicht gegen die erste Ansicht erhobene Einwand in Bezug auf die Konstruktion eines Verwaltungsaktes mittels Fiktion einer Duldungsverfügung bei einem abwesenden Betroffenen zu sein. In einer solchen Fallkonstellation dürfte eine differenzierte Betrachtung angezeigt sein und müsste die Annahme eines Verwaltungsaktes überzeugend begründet werden.
Sofern Sie das Vorliegen eines Verwaltungsaktes verneinen und statt dessen einen Realakt bejahen, kann sich der Betroffene hiergegen mittels allgemeiner Leistungsklage und nach § 123 VwGO zur Wehr setzen.
