Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg

Wandlungen des Polizeirechts

IV Wandlungen des Polizeirechts

Um das heutige Polizeirecht mit seinen Befugnissen und Begrenzungen zu verstehen, ist es erforderlich, einen Blick auf einige wesentliche Punkte seiner geschichtlichen Entwicklung zu werfen. Ausführlichere Darstellung: Boldt/Stolleis, in: Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, A Rn.1-82 ( S.1-34 ), ab 1960: Petri, Rn. 83-154 (S.34-58).

Hinweis: Auch wenn es in einer polizeirechtlichen Klausur nicht auf eine historische Argumentation ankommt, so sind Fragen aus und nach der Geschichte des Polizeirechts in mündlichen Prüfungen beliebt und nicht selten anzutreffen.
Der nachfolgende Überblick gibt Ihnen die wichtigsten Punkte historischen Wissens aus dem Polizeirecht an die Hand.

1 Ausgangspunkt: die sog.

Im deutschen Sprachraum ist der Begriff Polizey erstmals in einer erzbischöflichen Verordnung für die Stadt Würzburg von 1476 nachweisbar. Er bezeichnet in der Zeit des 15. bis 17. Jahrhundert als sog. gute Polizei die gute Ordnung des Gemeinwesens. Die Reichspolizeiordnungen, 1530, 1548, 1577, und zahlreiche Landespolizeiordnungen regelten alle Bereiche des Lebens bis hin zu den Dingen des Alltags wie Essen und Trinken oder Kleidung.

Im absolutistischen Fürstenstaat des 18. Jahrhunderts wandelte sich der Begriff der Polizei. Es ging nicht mehr nur um die gute Ordnung des Gemeinwesens, die dafür sorgte, dass jeder, gleich ob Fürst oder Untertan, an seinem Platz seine Aufgabe bzw. Pflicht erfüllte. Vielmehr diente die Polizei nunmehr als Zwangsinstrument des absoluten Fürsten, der mit Hilfe der Polizeigewalt als Hoheitsrecht verbindliche Anordnungen in allen Lebensbereichen treffen und durchsetzen konnte. Das umfasste auch den Bereich der Wohlfahrtspflege, wenngleich nicht im heutigen Sinne, sondern eher als Begründung für eine umfassende Reglementierung des Lebens unter der Vorgabe, die gute Ordnung zu erhalten und durchzusetzen.

Der Wandel im 18. Jahrhundert lag darin, dass nicht nur der Zweck – gute Ordnung -, sondern auch die dazu erforderlichen Mittel vorgegeben wurden. Polizei wurde so zum Inbegriff der absoluten Herrschaft über die Untertanen, sprich des Polizeistaates. Zur absoluten Herrschaft gehörte als Wesenselement, dass es keine Gewaltenteilung, Rechte der Untertanen und gerichtlichen Rechtsschutz gegen Maßnahmen des Herrschers gab.

2 § 10 II Pr.ALR


Auf der Grundlage der Philosophie der Aufklärung entwickelte sich die Forderung, die absolute Herrschaft und damit den Polizeistaat zu begrenzen. Sie drückte sich hinsichtlich des Polizeibegriffs in den Satz aus: Die Aufgabe der Polizei ist die Sorge für die Abwendung bevorstehender Gefahren; die Wohlfahrt zu fördern ist nicht die eigentliche Aufgabe der Polizei.

3 Kreuzberg-Urteil

Erst das Kreuzberg–Urteil des Pr.OVG vom 14. Juni 1882 Pr.OVGE 9, 353ff., Neuabdruck in DVBl.1985, 219ff.. stellte fest, dass die allgemeine Handlungsvollmacht der Polizei gestützt auf § 10 II 17 pr.ALR nur die Gefahrenabwehr abdeckte und andere Zwecke von ihr nicht erfasst würden. Diese anderen wohlfahrtsstaatlichen Zwecke - im Sinne einer guten Ordnung aus absolutistischer Zeit – bedürften demnach einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung. Ausführlicher zur Bedeutung und Einordnung des Kreuzberg-Urteils: Kroeschell, VBlBW 1993, 268ff.; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, § 2 Rn.8; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, § 1 Rn. 11ff., die plakativ anmerken, daß eine Gerichtsentscheidung das Signal zum Abschied vom Polizeistaat gab. Die Franzosen stürmten hierfür die Bastille, die Deutschen erfanden die Verwaltungsgerichtsbarkeit und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Das Kreuzberg-Urteil wird daher auch als „rechtsstaatlicher Urknall“ bezeichnet.

In dem zugrunde liegenden Fall ging es um eine Baugenehmigung für ein vierstöckiges Wohnhaus in Berlin. Sie wurde abgelehnt, da die Errichtung des Gebäudes gegen eine Polizeiverordnung und letztlich gegen § 10 II 17 pr.ALR verstieß. Die Verordnung legte fest, dass in dem Baugebiet, das das Siegesdenkmal auf dem Kreuzberg umgab, Gebäude nur in einer Höhe werden durften, die einerseits die Aussicht vom Fuße des Denkmals auf die Stadt und deren Umgebung nicht behinderte und andererseits Ansicht auf das Denkmal nicht beeinträchtigte. Die Klage hatte Erfolg, da die Versagung der Baugenehmigung aus ästhetischen Gründen und nicht zum Zwecke der Gefahrenabwehr erfolgte. Die Versagung war mithin nicht durch eine Rechtsgrundlage gedeckt. § 10 II 17 pr.ALR konnte nicht herangezogen werden.
Die auf dem Kreuzberg-Urteil folgende und aufbauende Rechtsprechung des Pr.OVG bildete die Grundlage für die Formulierung der Generalklausel in § 14 Abs. 1 des pr.PVG vom 1. Juni 1931:

„Die Polizeibehörden haben im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder dem Einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird.“
Die Generalklausel des § 14 Abs. 1 pr.PVG enthält die bis heute in den Generalklauseln des Polizeirechts fortwirkende klassische Formulierung.

4 Die Entwicklung in Baden und Württemberg

Anders als in der zuvor dargestellten Entwicklung in Preußen, die durch die Rechtsprechung geprägt wurde, erfolgte die Begrenzung des Polizeistaates in den süddeutschen Staaten maßgeblich durch die Gesetzgebung. Der Begriff der Polizei wurde durch Rechtsnormen eingegrenzt. Die in den einzelnen Staaten (Bayern, Baden und Württemberg) bereits vorhandenen landesrechtlichen Bestimmungen des Strafgesetzbuches wurden durch Vorschriften ergänzt, die die Aufgabe der Polizei zur Verhütung, Unterbindung und Verfolgung von strafbaren Handlungen betrafen.

Diese Polizeistrafgesetzbücher - Bayern 1861, Baden 1863 und Württemberg 1871 – enthielten eine Reihe und für einzelne Fälle der Gefahrenverursachung bestimmte Übertretungstatbestände in Form von strafbewährten Verbotsnormen sowie Ermächtigungen zum Erlass von strafbewährten Verordnungen, die wiederum derartige Verbotsvorschriften oder Befugnisse, um im Einzelfall einzuschreiten, vorsehen konnten. Daneben wurde eine polizeiliche Generalklausel im Sinne des § 10 II 17 pr.ALR durchweg anerkannt.

In Baden war die polizeiliche Generalklausel in § 30 BadPStGB kodifiziert:
„Neben den Bestimmungen des gegenwärtigen Gesetzbuchs bleibt den Polizeibehörden die Befugnis vorbehalten, auch unabhängig von der strafgerichtlichen Verfolgung rechts- und ordnungswidrige Zustände innerhalb ihrer Zuständigkeit zu beseitigen und deren Entstehung oder Fortsetzung zu hindern.
Anordnungen dieser Art sind nur insoweit zu treffen, als sie im öffentlichen Interesse geboten erscheinen.“
In Württemberg war die polizeiliche Generalklausel hingegen gewohnheitsrechtlich anerkannt.

5 Die Zeit des Nationalsozialismus


Die weitere Entwicklung des im Wege des Richterrechts bzw. durch den Gesetzgeber geschaffenen rechtsstaatlichen Polizeibegriffs endete mit Beginn der nationalsozialistischen Herrschaft. Zwar galt im nationalsozialistischen Deutschland die in § 14 Abs. 1 pr.PVG normierte polizeiliche Generalklausel formell fort, wurde aber nun so ausgelegt, dass alles, was dem Nationalsozialismus entgegenstand, als Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung verstanden wurde. Aus der Generalklausel zur Gefahrenabwehr wurde eine Generalklausel zur Festigung und Aufrechterhaltung des nationalsozialistischen Systems. Die Polizei wurde zum Herrschaftsinstrument der nationalsozialistischen Diktatur.

In Gestalt der Geheimen Staatspolizei (GESTAPO) konnte sie unbegrenzt Maßnahmen bis hin zu Vorbeuge- und Schutzhaft treffen und war Herr über Freiheit und Leben. Diese Maßnahmen waren jeglicher richterlichen Kontrolle entzogen. Wohl keine andere staatliche Institution war derart eng mit dem Nationalsozialismus verbunden wie die Polizei. Sichtbarsten Ausdruck dieser Nähe fand das in der Person Heinrich Himmlers, der gleichzeitig „Reichsführer SS“ und „Chef der deutschen Polizei“, ab August 1943 zugleich Reichsinnenminister war.

6 Die Entwicklung nach 1945

Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges und dem Untergang der NS-Diktatur wurde an den rechtsstaatlichen Polizeibegriff angeknüpft. Um zukünftig einen Missbrauch bzw. eine Fehlentwicklung der Polizei, wie sie in der NS-Zeit geschehen war, zu verhindern, kam auch die Organisationsstruktur der Polizei ins Blickfeld. Sie wurde als eine der Ursachen für die reibungslose Instrumentalisierung der Polizeigewalt für die Ziele des Nationalsozialismus gesehen.
Infolgedessen wurden in der amerikanischen und britischen Besatzungszone im Rahmen der Entpolizeilichung die bis dahin bestehende Zuständigkeiten der Polizei in eine staatliche Polizeiverwaltung und eine kommunale Ordnungsverwaltung getrennt, sog. Trennsystem. Beide Zuständigkeiten vereinigen sich erst unter dem Dach des Landesinnenministeriums, da es bezogen auf die kommunale Ordnungsverwaltung die Aufsicht ausübt. Die staatlichen Polizeiverwaltung ist danach als Vollzugspolizei nur noch zuständig für die Gefahrenabwehr in Eilfällen, die Mitwirkung bei der Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, die Vollzugshilfe bei der Durchsetzung der Verfügungen der allgemeinen Ordnungsverwaltung sowie auf die sonstigen gesetzlichen Aufgaben beschränkt.
In der französischen Besatzungszone wurde dagegen das vor 1933 geltende Polizeirecht im Wesentlichen wieder in Kraft gesetzt. Es wurde somit an der Einheit von Polizei- und Ordnungsverwaltung festgehalten, sog. Einheitssystem. Der Polizeibegriff umfasst danach nach wie vor sämtliche Behörden, deren Aufgabe die Gefahrenabwehr ist, sprich die Gefahrenabwehr durch die Vollzugspolizei sowie die Gefahrenabwehr durch die Behörden der allgemeinen inneren Verwaltung aufgrund spezialgesetzlicher Befugnisse.

Die praktische Bedeutung der Unterscheidung zwischen Trenn- und Einheitssystem ist gleichwohl gering. Denn auch innerhalb des Einheitssystems wird eine Art Entpolizeilichung vorgenommen. Die polizeilichen Aufgaben werden auch im Einheitssystem organisatorisch zum einen auf die Polizeibehörden, die von den üblichen Behörden der allgemeinen inneren Verwaltung repräsentiert werden, und zum anderen auf den Polizeivollzugsdienst aufgeteilt. Es gibt zwar eine gemeinsame Behördenorganisation, innerhalb derer aber zwei getrennte Stränge nämlich der Verwaltungs- und der Vollzugsdienst bestehen. Anders als im Trennsystem unterbleibt aber eine begriffliche Unterscheidung der Bereiche ebenso wie eine separate gesetzliche Regelung der polizeilichen Aufgaben für den jeweiligen Bereich.

Hinweis

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Daran wird deutlich, dass der Unterschied zwischen Einheits- und Trennsystem rein organisationsrechtlicher Art ist. In beiden Systemen gilt der Grundsatz der Entpolizeilichung.
Für die Bearbeitung eines Falles spielt dieser Punkt keine Rolle. Seine Kenntnis gilt allein dem Hintergrundwissen, das im mündlichen Examen möglicherweise angesprochen werden kann.

 

Nach der Bildung des Landes Baden-Württemberg 1952 wurde 1955 ein einheitliches Polizeigesetz für das neue Bundesland geschaffen. Das Polizeigesetz Baden-Württemberg folgt dabei dem Einheitssystem. Die polizeirechtliche Gesetzgebung knüpfte an die Tradition des Polizeistrafrechts an. Das Polizeistrafrecht wurde mit Gesetz vom 2. Juli 1974 abgeschafft und das bis dahin zur Aufgabenbeschreibung verwandte geltende Begriffspaar „Recht und Ordnung“ wurde durch die Begriffe „öffentliche Sicherheit und Ordnung“ ersetzt.

7 Zukünftige Entwicklungstendenzen


Die zukünftige Entwicklung des Polizeirechts dürfte von den bereits angelegten Tendenzen geprägt sein, zum einen Aufgaben und Befugnisse auf Bundesebene zu verlagern bzw. auszuweiten und zum anderen den Gesichtspunkt der Zusammenarbeit der nationalen Polizeien der Europäischen Union zu verstärken bzw. auszubauen. Daneben wird das Verhältnis zwischen den Polizeibehörden und privaten Sicherheitsdiensten unter dem Stichwort „Privat vor Staat“ weiterhin eine gewichtige Rolle spielen.

Die Zentralisierungstendenz auf Bundesebene lässt sich im Wandel des früheren Bundesgrenzschutzes zur Bundespolizei erkennen. Über die Namensänderung im Jahre 2005 hinaus sind bereits zuvor Aufgaben und Befugnisse bei der Bahn, auf den Flughäfen und an Bord deutscher Luftfahrzeuge auf diese Bundeseinrichtung übertragen worden. Die Sicherung der Außengrenzen wurde in das Hinterland ausgeweitet und mittels verdachtsunabhängiger Kontrollen ausgeweitet. Daneben gewinnt die Rolle des Zollkriminalamtes und anderer Sicherheitsbehörden eine zunehmend größere Bedeutung.
Dieser Tendenz widerspricht es nicht, wenn den auf kommunaler Ebene, sprich an Ort und Stelle auftauchenden Problemen erhöhte Aufmerksamkeit entgegengebracht wird, und so der Eindruck einer Kommunalisierungstendenz entstehen kann. Es handelt sich hierbei nicht um eine Rückverlagerung von polizeilichen Kompetenzen auf die Ortsebene, sondern um eine polizeiliche Strategie, sich Orts nah mit Gefahren- bzw. Kriminalitätslagen zu befassen. Es geht mithin nicht um organisatorische Aspekte, sondern darum, wie inhaltlich mit den Problemen auf örtlicher Ebene umgegangen wird.

Die Zentralisierungstendenz auf europäischer Ebene erhielt mit dem Vertrag von Maastricht vom 7. Februar 1992, in dem die polizeiliche Zusammenarbeit auf bestimmten Feldern (Terrorismus, illegaler Drogenhandel, sonstige Formen schwerwiegender internationaler Kriminalität) vereinbart wurde, eine neue Qualität. Die entsprechenden Regelungen finden sich seit dem Vertrag von Lissabon in Titel V (Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts) Art. 67 – 89 AEUV. Gleichwohl sieht Art. 72 AEUV vor, dass die Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit unberührt bleiben. Das heißt, die Organe der Europäischen Union haben im Bereich des allgemeinen Polizei- und Sicherheitsrechts keine unmittelbaren Kompetenzen und Befugnisse.

Die Thematik, inwieweit polizeiliche Sicherheitsaufgaben durch private Sicherheitsdienste erfüllt werden können, findet eine Grenze in Art. 33 Abs. 4 GG, der die Ausübung hoheitlicher Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes überträgt (Funktionsvorbehalt). Wenn auch die Reichweite und der Inhalt des Art. 33 Abs. 4 GG im Einzelnen umstritten ist, so bleibt die Aufgabe der Gewährleistung der Sicherheit eine Kernaufgabe staatlichen Handelns, die einer Privatisierung Grenzen setzt. Die Wahrung des staatlichen Gewaltmonopols ist die wichtigste Grundlage der Staatlichkeit, erst recht aller Verfassungs- und Rechtsstaatlichkeit. Es dient der Durchsetzung der Rechtsordnung und der Wahrung von Frieden und Sicherheit.

Werden private Sicherheitsdienste tätig unterliegen sie der Erlaubnispflicht aus § 34a Abs. 1 S.1 GewO. Ihre Befugnisse sind auf die sog. Jedermannsrechte des Hausrechts, § 903 BGB, der Notwehr, §§ 227 BGB, 32 StGB, des Notstandes, §§ 228, 904 BGB, 34, 35 StGB, der Selbsthilfe, §§ 229, 859 BGB und der vorläufigen Festnahme, § 127 Abs. 1 StPO, beschränkt. Polizeiliche Befugnisse stehen ihnen damit nicht zu. Dies wird zudem in § 34a Abs. 5 GewO ausdrücklich klargestellt.

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