Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg

Grundrecht der Versammlungsfreiheit

II Überblick: Grundrecht der Versammlungsfreiheit

Hier sollen zunächst die Grundlagen aus dem Bereich der Grundrechte wiederholt und knapp dargestellt werden.
Eine ausführliche Darstellung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit finden Sie Skript von Daniela Schroeder, JURIQ Erfolgstraining Grundrechte, Rn. 433 ff.

1 Verfassungsrechtlicher Begriff der Versammlung

Eine Versammlung i.S.v. Art. 8 GG ist die örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung.

a) Zahl der Teilnehmer

Umstritten ist dabei zunächst, wie viele Personen mindestens zusammenkommen müssen, damit von einer Versammlung gesprochen werden kann. Teilweise werden dabei drei oder sogar – in Anlehnung an § 56 BGB – sieben Teilnehmer gefordert. Ganz überwiegend wird jedoch im Hinblick auf den Schutzzweck des Art. 8 Abs. 1 GG die örtliche Zusammenkunft von zwei Personen als ausreichend erachtet.

b) Gemeinsamer Zweck

Erforderlich ist zudem ein gemeinsamer Zweck, also eine innere Verbindung der Personen, die auf die Verfolgung eines gemeinsamen Zwecks gerichtet ist.

 

Beispiel

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Deshalb sind z.B. Warteschlangen an einer Haltestelle oder vor einem Schalter oder Gesamtheit von „Gaffern“ bei einem Unfall keine Versammlung. Die beteiligten Personen haben nämlich zwar denselben – aber keinen gemeinsamen Zweck, den sie verfolgen. Es handelt sich daher um eine bloße Ansammlung.



Problematisch ist allerdings, ob hier jeder beliebige, gemeinsame Zweck genügt. In der Literatur wird verbreitet der sog. weite Versammlungsbegriff vertreten. Danach kann eine Versammlung jeden Zweck verfolgen, solange dieser nur gemeinsam bezweckt wird.


Das Bundesverfassungsgericht dagegen hat sich dagegen für einen engeren Versammlungsbegriff entschieden. BVerfG, NJW 2001, 2459 Danach liegt eine Versammlung nur vor, bei einer örtlichen Zusammenkunft mehrerer Personen zwecks gemeinschaftlicher Erörterung und Kundgebung mit dem Ziel der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung.
Für den weiten Versammlungsbegriff spricht zunächst der Wortlaut des Art. 8 Abs. 1 GG. Dieser enthält keinen Anhaltspunkt dafür, den verfolgten Zweck zu begrenzen und nur bestimmte, qualifizierte Ziele einer Menschenansammlung dem Schutzbereich der Versammlungsfreiheit zu unterstellen.
Das BVerfG begründet seine restriktive Haltung dagegen mit einer teleologischen Überlegung. Danach erhält das Grundrecht der Versammlungsfreiheit seine besondere verfassungsrechtliche Bedeutung in der freiheitlichen demokratischen Ordnung des Grundgesetzes wegen des Bezugs auf den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung. In Demokratien – wie der des Grundgesetzes – mit parlamentarischem Repräsentativsystem und geringen plebiszitären Mitwirkungsrechten hat die Freiheit kollektiver Meinungskundgabe die Bedeutung eines grundlegenden Funktionselements. BVerfG, NJW 2001, 2459 ff. Das Grundrecht gewährleistet insbesondere Minderheitenschutz und verschafft auch denen Möglichkeiten zur Äußerung in einer größeren Öffentlichkeit, denen der direkte Zugang zu den Medien versperrt ist. In der Erscheinungsform der Demonstration manifestiert sich ein Stück ursprünglich-ungebändigter unmittelbarer Demokratie. BVerfGE 69, 315 (346 f.); Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 4.

Noch eine weitere Überlegung kann die Interpretation des BVerfG stützen. Das BVerfG versteht die Versammlungsfreiheit des Art. 8 Abs. 1 GG systematisch als kollektive Meinungsfreiheit. Dagegen ist es zumindest begründungsbedürftig, warum bestimmte Tätigkeiten, die – von einem Einzelnen ausgeübt – unstreitig nur unter die Allgemeine Handlungsfreiheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG fallen würden (z.B. Freizeitsport, das Beobachten eines Fußballspiels vor dem TV, der Konsum von Musik) allein deshalb den Schutz einer speziellen Freiheitsgarantie genießen sollen, weil sie zu zweit ausgeübt werden.

 

Beispiel

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Praktische Relevanz hat der Streit um den Versammlungsbegriff insbesondere für Sport-, Tanz- und Musikveranstaltungen. Die grundlegende Entscheidung des BVerfG erging denn auch im Hinblick auf den versammlungsrechtlichen Charakter der „Love-Parade“ und der „Fuck-Parade“.

 

Nach dem engeren Versammlungsbegriff ist es wichtig, die konkrete Veranstaltung zu charakterisieren. Die rechtliche Beurteilung ist danach zu richten, ob die Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung ist oder ob der Spaß-, Tanz- oder Unterhaltungszweck im Vordergrund steht. Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 181.


Einerseits wird deshalb eine Musik- und Tanzveranstaltung nicht allein dadurch insgesamt zu einer Versammlung i.S. des Art. 8 GG, dass bei ihrer Gelegenheit auch Meinungskundgaben erfolgen. Andererseits kann auch bei einer Musikveranstaltung die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung im Vordergrund stehen.

 

Prüfungstipp

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Hier schlägt die Stunde einer genauen Auswertung eines Sachverhalts und einer ausführlichen Subsumtion. So kann z.B. ein „Rock-gegen-Rechts“-Konzert, bei dem die Sänger zwischen ihren Songs politische Stellungnahme abgeben oder die Veranstalter Flugblätter mit politischen Forderungen verteilen durchaus eine Versammlung i.S.d. Art. 8 GG sein.

2 Friedlichkeitsvorbehalt

Liegt eine Versammlung vor, so ist darauf zu achten, dass Art. 8 GG seinen sachlichen Schutzbereich auf solche Versammlungen begrenzt, die friedlich und ohne Waffen stattfinden.

a) Begrenzung auf Schutzbereichsebene

Systematisch gesehen liegt damit einer der seltenen Fälle einer sog. schutzbereichsimmanenten Schranke vor. Aus allgemeiner grundrechtsdogmatischer Sicht würde viel dafür sprechen, den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit weit zu fassen, und die Problematik unfriedlicher und bewaffneter Versammlungen auf der Ebene der Schranken zu lösen. Der Wortlaut ist hier jedoch eindeutig, und schließt derartige Versammlungen bereits aus dem Schutzbereich aus.

 

Methode

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Versuchen Sie möglichst in allgemeinen Strukturen zu lernen und systematisch vergleichbare Probleme zu erkennen: Bei der Berufsfreiheit gem. Art. 12 Abs. 1 GG stellt sich dieselbe Frage: Fallen sog. „schlechthin sozialschädliche“ Tätigkeiten, wie die eines Auftragskillers oder eines Menschenhändlers schon gar nicht unter den Schutzbereich der Berufsfreiheit oder wird das Verbot als objektive Berufswahlregelung mit dem Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter auf der Ebene der Schranken verfassungsrechtliche gerechtfertigt? Anders als der offene Wortlaut des Art. 12 Abs. 1 GG, spricht bei Art. 8 Abs. 1 GG alles für die Annahme einer schutzbereichsimmanenten Schranke.

 

b) friedlich

Entscheidend ist also die Frage, wann eine Versammlung nicht mehr „friedlich“ ist. Da unfriedlichen Versammlungen bereits der Schutz der Versammlungsfreiheit versagt wird, muss dieses Merkmal eng ausgelegt werden. Nicht jede Rechtsverletzung – nicht einmal jeder Verstoß gegen Strafgesetze – führt automatisch zum Verlust des tatbestandlichen Schutzes. Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 29 f. Allgemein anerkannt ist folgende

 

Merke

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Definition: Unfriedlich
Unfriedlich ist eine Versammlung, wenn sie einen gewalttätigen und aufrührerischen Verlauf nimmt, bzw. ein solcher Verlauf unmittelbar bevorsteht.

 

Expertentipp

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Diese Formulierung müssen Sie nicht auswendig lernen, sie findet sich auch in den §§ 5 Nr. 3, 13 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 VersG. Allerdings dürfen Sie in der Klausur nicht den Eindruck erwecken, Sie würden den verfassungsrechtlichen Begriff der Versammlung verbindlich unter Rückgriff auf das einfache Recht auslegen. Deutlich die Formulierung bei Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 31 f. Es gibt eine verfassungskonforme Auslegung des einfachen Rechts, aber keine Auslegung der Verfassung nach Maßgabe des einfachen Rechts. Stattdessen sollten Sie die Definition einfach verwenden und ggf. darauf hinweisen, dass sich dieses Verständnis auch „im einfache Recht niedergeschlagen hat“ o.ä.

 

Zudem ist zu beachten, dass die Versammlung als solche unfriedlich sein muss. Ein aufrührerisches Verhalten Einzelner Versammlungsteilnehmer lässt noch nicht den friedlichen Charakter der Versammlung entfallen. Dies gilt erst recht für ein unfriedliches Verhalten von Gegendemonstranten. Hier ist eine Abgrenzung vorzunehmen, die im Einzelfall schwierig sein kann. Entscheidend ist, ob das gewalttätige Verhalten Einzelner charakterprägend für die gesamte Veranstaltung wirkt. Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 34.

 

Wichtige Aspekte für diese Gesamtbeurteilung sind z.B. zahlenmäßigen Verhältnisse zwischen Störern und friedlichen Demonstranten, aber auch, ob die übrigen Teilnehmer und der Versammlungsleiter sich von den Gewalttätern abgrenzen, deeskalierend wirken oder umgekehrt sich mit diesen solidarisieren und ggf. sogar zu weiteren Ausschreitungen anstacheln.

c) Ohne Waffen

Schließlich ist die Beschränkung des sachlichen Schutzbereichs der Versammlungsfreiheit auf waffenlose Versammlungen zu beachten.

Merke

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Definition: Waffen
Waffen sind einerseits Waffen im technischen Sinne gem. § 1 WaffG, aber auch gefährliche Gegenstände, die ihrer Art nach zur Verletzung von Personen oder Beschädigung von Waffen geeignet sind und von ihren Trägern dazu subjektiv bestimmt sind. Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 183.

 

Beispiel

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Beispiel für Waffen im technischen Sinn (§ 1 WaffG) sind Schusswaffen, aber auch Hieb- und Stoßwaffen, wie Messer oder Schlagringe.

Andere gefährliche Gegenstände sind z.B. Eisenketten oder Baseballschläger.

 

3 Schrankensystematik

Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit unterliegt einer differenzierten Schrankensystematik. Der einfache Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG gilt nur für Versammlungen unter freiem Himmel.

a) "Freier Himmel" oder "geschlossener Raum"

Entscheidend ist daher die Abgrenzung zwischen Versammlungen unter freiem Himmel und solchen in geschlossenen Räumen.
Einigkeit besteht insofern zunächst insofern, dass es dabei nicht auf eine Überdachung, also die Abgrenzung nach oben ankommt. Das entscheidende Kriterium ist vielmehr die Begrenzung zu den Seiten der Versammlung. Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 55; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 20, Rn. 10

 

Beispiel

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Versammlungen in einem Stadion sind daher – unabhängig, ob „Open Air“, oder von einem (ggf. verschiebbaren) Dach geschützt – solche in geschlossenen Räumen.
Umgekehrt ist eine Versammlung auf einem offenen Platz, die von Sonnensegeln „überdacht“ ist eine Versammlung unter freiem Himmel.

 

Diese an räumlichen, äußerlichen Kriterien orientierte Abgrenzung zwischen Versammlungen unter offenem Himmel und solchen in geschlossenen Räumen war bis vor kurzem allgemein anerkannt und nahezu unangefochten.
Ein völlig neuer, funktionaler Ansatz der Bestimmung von Versammlungen unter freiem Himmel liegt dagegen der wichtigen Fraport-Entscheidung des BVerfG zu Grunde. BVerfG, NJW 2011, S. 1201, Rn. 76 ff.


Danach sind Versammlungen unter freiem Himmel solche, die an Orten allgemeinen kommunikativen Verkehrs stattfinden. Das BVerfG stellt in dieser Entscheidung ausdrücklich klar, dass dies unabhängig davon gilt, ob die der Allgemeinheit geöffneten Orte in der freien Natur oder in geschlossenen Gebäuden liegen. Maßgeblich ist allein, dass Versammlungen an solchen Orten innerhalb eines „öffentlichen Raums“, d. h. inmitten eines allgemeinen Publikumsverkehrs stattfinden. Zur Begründung greift das BVerfG auf die Gegenüberstellung von „Leitbildern“ der Versammlung zurück. Danach sollen Versammlungen unter freiem Himmel idealtypisch solche auf öffentlichen Straßen und Plätzen sind. Typisch für eine Versammlung in geschlossenen Räumen ist dagegen ein von der Öffentlichkeit abgeschiedener Räumen wie etwa ein Hinterzimmer einer Gaststätte, in dem die Versammlungsteilnehmer unter sich und sind von der Allgemeinheit abgeschirmt bleiben. Dementsprechend hat das BVerfG den Versammlungsort im Inneren des Flughafens ausdrücklich als einen solchen „unter freiem Himmel“ charakterisiert, obwohl er sowohl überdacht, als auch seitlich begrenzt war.

 

Hinweis

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Ob diese Abgrenzung zwischen Versammlungen unter freiem Himmel und in geschlossenen Räumen sich auch in anderen Bereichen durchsetzen oder auf diesen Einzelfall beschränkt bleiben wird, ist derzeit völlig offen. Weitere Beispiele sind durchaus denkbar: Bahnhofsgebäude, Einkaufszentren, U-Bahn-Haltestellen.


Sollte es in einem konkreten Fall einen Anhaltspunkt geben, sollten Sie aber auf jeden Fall auf diese neue Rechtsprechung hinweisen und können diese entweder mit Blick auf den eindeutigen Wortlaut des Art. 8 Abs. 1 GG ablehnen oder aber mit der folgenden Begründung zustimmen:
Der Grund für die differenzierte Schrankenregelung des Art. 8 Abs. 2 GG – an dessen Sinn und Zweck sich die Abgrenzung und Bestimmung von Versammlungen unter „freiem Himmel“ grundsätzlich ausrichten sollte – ist folgender:
Versammlungen „unter freiem Himmel“ finden in der unmittelbaren Auseinandersetzung mit einer unbeteiligten Öffentlichkeit statt. Hier besteht im Aufeinandertreffen der Versammlungsteilnehmer mit Dritten ein höheres, weniger gut beherrschbares Gefahrenpotenzial. Emotionalisierungen können sich im Gegenüber zu einem allgemeinen Publikum schneller zuspitzen und eventuell Gegenreaktionen provozieren. Die Versammlung kann hier leichter Zulauf finden, sie bewegt sich als Kollektiv im öffentlichen Raum. BVerfG, NJW 2011, 1201 Der Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG soll es dem Gesetzgeber ermöglichen, gerade solche Konflikte zu vermeiden und auszugleichen.

 

b) Einfacher Gesetzesvorbehalt

Nach Art. 8 Abs. 2 kann das Grundrecht der Versammlungsfreiheit für Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden. Systematisch gesehen handelt es sich dabei um einen einfachen Gesetzesvorbehalt, der insbesondere durch das Versammlungsgesetz ausgestaltet wird.

c) Vorbehaltloses Grundrecht

Für Versammlungen in geschlossenen Räumen ist der Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG dagegen nicht anwendbar. Das Grundrecht auf Versammlungen in geschlossenen Räumen unterliegt damit nur den verfassungsimmanenten Schranken des kollidierenden Verfassungsrechts.
Grund für diese Differenzierung ist die besondere Störanfälligkeit und das intensivere Kollisionspotential von Versammlungen unter freiem Himmel. Versammlungen in geschlossenen Räumen sind dagegen im Ansatz für die Allgemeinheit und unbeteiligte Bürger weniger gefährlich. Vgl. Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 55


Da allerdings auch für vorbehaltlos garantierte Grundrechte der Grundsatz vom „Vorbehalt des Gesetzes“ gilt, bedürfen auch Maßnahmen gegen Versammlungen in geschlossenen Räumen einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

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