Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg

Störer im Polizeirecht - Verhaltensverantwortlichkeit

III Verhaltensverantwortlichkeit

§ 6 Abs. 1 PolG BW knüpft die Adressatenstellung und damit die Verantwortlichkeit an die Person, die durch ihr Verhalten eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung verursacht. Verlangt § 6 Abs. 1 PolG BW die Verantwortlichkeit für eigenes Verhalten, so ermöglichen § 6 Abs. 2 und 3 PolG BW eine Verantwortlichkeit für das Verhalten einer anderen Person. Voraussetzung ist, dass deren Verhalten den in § 6 Abs. 2 – Aufsichtspflichtigen bzw. Betreuern – und Abs. 3 PolG BW – Geschäftsherrn von Verrichtungsgehilfen - genannten Personen zugerechnet werden kann.


Der Kreis der möglichen Personen ist bereits erläutert worden. Zu klären bleibt, was die Begriffe „Verhalten“ und „verursachen“ beinhalten.

1 Verhalten

Beschäftigen wir uns zunächst mit dem relevanten Verhalten. 

a) Inhalt des Verhaltens

Mit Verhalten ist in § 6 Abs. 1 PolG BW ist im wahrsten Sinne des Wortes jedes Handeln, Tun einer Person gemeint. Neben dieser Form eines aktiven Verhaltens kann auch ein Unterlassen ein polizeirechtlich relevantes Verhalten begründen.


Weitere Anforderungen an ein Verhalten in rechtlicher Hinsicht bestehen nicht. Es kommt somit allein auf das tatsächliche Geschehen an, gleich, ob es willentlich gesteuert oder sich als Reflexhandlung als nicht willentlich darstellt.

b) Unterlassen einer öffentlich-rechtlichen Pflicht

Ein Unterlassen kann jedoch nur dann einem aktiven Verhalten gleichgestellt werden, wenn es gegen eine bestehende Handlungspflicht verstößt. Solche Handlungspflichten ergeben sich aus öffentlich-rechtlichen Vorschriften, wenn sie ausdrücklich eine Verhaltenspflicht normieren. Als derartige pflichtenbegründende Bestimmungen kommen aber nur Normen außerhalb des PolG BW in Betracht, da es selbst insoweit keine Regelung enthält. Insbesondere kann nicht auf die Zustandsverantwortlichkeit, § 7 PolG BW, zurückgegriffen werden, um eine Verhaltensverantwortlichkeit durch ein Unterlassen anzunehmen, da dann ein Zustandsverantwortlicher immer auch ein Verhaltensverantwortlicher in Form eines Unterlassens wäre , mithin kein Raum mehr für eine separate Zustandsverantwortlichkeit bestünde.

Beispiel

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§ 323c StGB – Pflicht zur Hilfeleistung bei Unglücksfällen oder gemeiner Gefahr oder Not; § 32 Abs. 1 S. 2 StVO – Beseitigung von Verschmutzungen und Verkehrshindernissen; § 30 FwG – Persönliche Hilfeleistungspflicht bei Bränden; § 41 Abs. 2 StrG – Verpflichtung zur Wegereinigung aufgrund einer gemeindlichen Satzung; § 42 S. 1 StrG – Pflicht zur Beseitigung von Straßenverunreinigungen; § 31 Abs. 1 BestattG – Pflicht zur Bestattung verstorbener Angehöriger.

Abgesehen von diesen klar auf eine Pflicht zur Gefahrenabwehr bezogenen Normen, kann ein Verhalten durch Unterlassen auch in einem Verstoß gegen eine allgemeingehaltene Handlungspflicht bestehen. Allerdings kommt es dabei im Einzelfall darauf an, ob die Handlungspflicht noch eine bestimmbare Aussage umfasst.

Beispiel

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Beispiel 1: A lässt ein in seinem Eigentum stehendes Gebäude, das unmittelbar an eine öffentliche Straße mit Gehweg grenzt, verfallen, so dass bereits Teile des Mauerwerks auf die Straße bzw. den Gehweg zu stürzen drohen. Eine Verfügung, das Gebäude zusichern bzw. loses Mauerwerk zu entfernen, stützt sich auf § 47 Abs. 1 S. 2 LBO. Das zur Adressatenstellung nach § 6 Abs. 1 PolG BW, der hier mangels spezialgesetzlicher Norm heranzuziehen ist, führende Verhalten liegt in der Unterlassung der sich aus §§ 3 Abs. 1 S. 1, 13 Abs. 1 S. 1 LBO ergebenden Anforderungen, die wiederum entsprechende Handlungspflichten beinhalten. Zusätzlich besteht eine Zustandsverantwortlichkeit des A gemäß § 7 PolG BW.


Beispiel 2: A ist Eigentümer eines unter Denkmalschutz stehenden Gebäudes, das er nicht entsprechend der denkmalschutzrechtlichen Vorgaben erhält. Eine auf der Grundlage des § 7 Abs. 1 S. 1 DSchG erlassene Verfügung gibt A auf, der Erhaltungspflicht nach § 6 S. 1 DSchG nachzukommen. A kann hier nicht über § 6 Abs. 1 PolG BW, auf den in § 7 Abs. 1 S. 2 DSchG ausdrücklich verwiesen wird, als Verhaltensverantwortlicher wegen Unterlassens einer Handlungspflicht herangezogen werden, da die Handlungspflicht aus § 6 S. 1 DSchG zu allgemein gehalten ist Vielmehr ist die Erhaltungspflicht zunächst durch einen VA zu konkretisieren.

Keine Handlungspflicht, deren Nichtbeachtung ein polizeirechtlich relevantes Unterlassen zur Folge haben könnte, ergibt sich aus Art. 14 Abs. 2 GG. Gleichwohl ist vertreten worden, dass sich aus der Sozialbindung des Eigentums eine Handlungspflicht des Eigentümers ergebe, nach der er dafür Sorge zu tragen habe, dass von seinem Eigentum keine Gefahren ausgehen dürften. Eine Verletzung dieser Pflicht führe zu einem Verhaltensverantwortlichkeit durch Unterlassen. Dem ist aber entgegen-zuhalten, dass die Sozialbindung des Eigentums ausweislich des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG einer Konkretisierung durch den unterverfassungsrechtlichen Gesetzgeber bedarf. Zudem macht eine aus Art. 14 Abs. 2 GG unmittelbar abgeleitete Handlungspflicht weitgehend die Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers überflüssig.
Ebenso scheidet ein Verhalten durch Unterlassen aus, wenn derjenige, der über ein Mittel, mit dem eine Gefahr abgewehrt werden könnte, verfügt, nicht handelt.

 

Beispiel

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Eine Wohnung steht über längere Zeit leer. Deshalb wird der Eigentümer, der damit über ein Mittel verfügt, um eine Wohnungslosigkeit zu verhindern bzw. zu beseitigen, verpflichtet, einen Obdachlosen in diese Wohnung aufzunehmen. Ein Verhalten des Eigentümers könnte allenfalls unter dem Aspekt eines Unterlassens überlegt werden. Jedoch fehlt es an einer entsprechenden normierten Rechtspflicht. Eine Inanspruchnahme des Eigentümers kann nur über § 9 Abs. 1 PolG BW – Maßnahmen gegenüber unbeteiligten Personen im Falle des polizeilichen Notstandes – erfolgen.
Schließlich kann der Gestörte selbst grds. nicht wegen seines Unterlassens, eine Gefahr abzuwehren, als Verhaltensverantwortlicher herangezogen werden. Er soll gerade durch die Polizei geschützt werden.

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c) Unterlassen einer privat-rechtlichen Pflicht

Ob ein Verhalten durch Unterlassen polizeirechtlich beachtlich ist, wenn eine privatrechtliche Handlungspflicht, insbesondere zivilrechtliche Verkehrssicherungs-pflicht, besteht, ist streitig.


Ein Rückgriff auf privatrechtliche Handlungspflichten wird mit dem Hinweis abgelehnt, dass eine Verantwortlichkeit im Polizeirecht auf dem Gedanken der Polizeipflichtigkeit beruht, die rein verwaltungsrechtlicher, also öffentlich-rechtlicher Natur ist. Daraus folge dann aber, dass ein polizeirechtlich bedeutsames Unterlassen nur anzunehmen sei, wenn eine öffentlich-rechtliche Handlungspflicht verletzt werde.

Demgegenüber wird vertreten, dass für ein Verhalten durch Unterlassen es nicht darauf ankomme, ob die zugrunde liegende normierte Handlungspflicht öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur sei. Das ergebe sich zum einen, weil auch private Rechte und Individualrechtsgüter zu den Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit gehören. Zum anderen sehe die Subsidiaritätsklausel des § 2 Abs. 2 PolG BW ausdrücklich, wenn auch unter einschränkenden Voraussetzungen den Schutz privater Rechte vor. Werde insoweit nicht zwischen öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Natur differenziert, dürfe dies auch nicht hinsichtlich einer unterlassenen Handlungspflicht und der daraus zu ziehenden Folgen geschehen. Vereinzelt wird als Folge einer Unterlassung zivilrechtlicher Verkehrssicherungspflichten ein Verhalten i.S.d. § 6 PolG BW ausgeschlossen und auf eine Zustandsverantwortlichkeit, § 7 PolG BW, verwiesen.

Ein Anknüpfen an die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit, um die Frage eines Verhaltens durch Unterlassen beurteilen zu können, ist überzeugender, da es näher an der Aufgabe der Gefahrenabwehr, § 1 Abs. 1 PolG BW, liegt. Die Polizeipflicht als Bezugspunkt lässt dagegen den Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr eher zurücktreten. Daher kann auch ein Unterlassen einer zivilrechtlichen Handlungspflicht ein Verhalten i.S.d. Verhaltensverantwortlichkeit begründen.

Expertentipp

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In einer Klausur können beide Ansichten vertreten werden. Das Problem eines Verhaltens durch Unterlassen ist, soweit der Fall dazu Veranlassung gibt, in jedem Fall zu erörtern.
Folgen Sie der Auffassung, nach der ein Unterlassen nur bei einer öffentlich-rechtlichen Handlungspflicht Bedeutung erlangt, so scheidet im Falle des Unterlassens einer privatrechtlichen Handlungspflicht eine Verhaltensverantwortlichkeit insoweit aus. Zu prüfen bliebe eine Zustandsverantwortlichkeit, § 7 PolG BW, bzw. eine Inanspruchnahme des Adressaten als Unbeteiligter, § 9 PolG BW.

2 Verursachen

Mit dem Begriff „verursachen“ in § 6 Abs. 1 PolG BW werden der Tatbestand einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung einerseits und das Verhalten des Adressaten andererseits miteinander verbunden. Nur wenn ein Verursachungszusammenhang zwischen diesen beiden Aspekten hergestellt werden kann, kann der Betreffende aufgrund seines Verhaltens als Adressat benannt werden. Im Kern geht es mithin um die Bildung und Anwendung eines Zurechnungskriteriums.


Wann ein „verursachen“ angenommen werden kann bzw. welche Zurechnungskriterien zu verlangen sind, ist gesetzlich nicht näher festgelegt. Der Begriff der Verursachung bedarf damit einer Ausfüllung.

a) Unterschiede zu anderen Rechtsgebieten

Um den Begriff der Verursachung im Polizeirecht auszufüllen kann jedoch nicht einfach auf die im Straf- und Zivilrecht bekannten Zurechnungskriterien zurückgegriffen werden.


Die im Strafrecht vorherrschende Äquivalenztheorie, nach der jede Bedingung ursächlich ist, die nicht hinweg gedacht werden kann, ohne dass der Erfolg entfiele (Conditio-sine-qua-non-Formel), scheidet aus. Sie ist für sich genommen zu weit. Im Strafrecht wird sie erst über das Korrektiv der „Schuld“ zu dem entscheidenden Zurechnungskriterium. Genau dieses Korrektiv steht dem Polizeirecht nicht zur Verfügung, kommt es hier doch allein darauf an, die sich aus § 1 Abs. 1 S. 1 PolG BW ergebende Aufgabe der Gefahrenabwehr zu erfüllen. Sie ist wiederum rein objektiver Natur, so dass das subjektive Element „Schuld“ keine Rolle spielen kann.

Die im Zivilrecht angewandte Adäquanztheorie, nach der eine Bedingung nur dann ursächlich ist, wenn sie aufgrund der Lebenserfahrung generell geeignet ist, den Erfolg herbeizuführen, scheidet ebenso aus. Ihr Anknüpfungspunkte, Lebenserfahrung und die daraus resultierende generelle Geeignetheit, verengen die polizeirechtliche Verursachung auf Fälle, die typischerweise im Bereich der Gefahrenabwehr auftreten. Davon abweichende atypische, sprich nicht vorhersehbare Situationen werden somit nicht erfasst. Genau solche Fälle müssen aber auch im Rahmen der Gefahrenabwehr gelöst werden. Andererseits ist nicht jede vorhersehbare Folge im Sinne der Adäquanztheorie zugleich auch ursächlich im Sinne des Polizeirechts, so dass sie insoweit zu weit ist.

Es bedarf vor diesem Hintergrund eines eigenen Begriffs der Verursachung im Polizeirecht, der der Aufgabe der Gefahrenabwehr gerecht wird.

b) Polizeirechtlicher Begriff der Verursachung

Schauen wir uns nun den polizeirechtlichen Begriff der Verursachung an.

aa) Unmittelbare Verursachung

Ausgangspunkt, um eine Verursachung im polizeirechtlichen Sinne zu bestimmen, bleibt die Bedingung, ohne die eine Gefahrenlage nicht eintritt. Wegen der polizeilichen Aufgabe der Gefahrenabwehr ist der Kreis der möglichen Bedingungen, die ursächlich für eine Gefahrenlage sein können, einzuschränken. Das ergibt sich im Kern schon aus der Aufgabenerfüllung selbst, da sie tatsächlich und wirksam im Rahmen des geltenden Rechts, insbesondere unter Beachtung des Rechtsstaatsprinzips, Art. 20 Abs. 3 GG, zu erfolgen hat. Die Eingrenzung der in Frage kommenden Bedingungen verlangt deren Bewertung. Dabei sind die Aufgabe und ihre Erfüllung als zentrale Punkte wiederum zu berücksichtigen. Bewertungskriterium ist daher, wie nah eine Bedingung zur Gefahrenlage steht. Letztlich ist der Kreis der möglichen Bedingungen damit auf diejenige eingeschränkt, die unmittelbar die Gefahr verursacht. Bei mehreren zusammenwirkenden Faktoren verursacht nur das letzte Glied in einer Kausalkette die Gefahr unmittelbar.

Demnach ist nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung derjenige Verhaltensverantwortlicher bzw. Störer, der durch sein Verhalten als Letzter die Schwelle zu einer konkreten Gefahr überschreitet. Mittelbare und entfernte Ursachen sind daher grds. nicht zu berücksichtigen.

Das Kriterium der Unmittelbarkeit hängt von dem Punkt ab, an dem die polizeiliche Gefahrenschwelle liegt. Die inhaltliche Bedeutung dieser Schwelle besteht darin, dass sie die Grenze markiert, bis zu der der Rechtsstaat grds. allein die Wahrung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu gewährleisten hat. Jenseits dieser Grenze kann der Bürger herangezogen werden, um eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren.

Die Gefahrenschwelle markiert die Stelle, an der eine Gefährdung der Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung eintritt. Sie wird somit wesentlich bestimmt durch die Rechtsordnung, sprich durch strafrechtliche oder öffentlich-rechtliche Verbots- und Gebotsnormen einschließlich ihrer Konkretisierungen durch Verwaltungsakte. Wer sich innerhalb der Rechtsordnung bewegt, kann deshalb polizeirechtlich keine Gefahrenschwelle als Verursacher überschreiten. Umgekehrt heißt das, dass derjenige, der die Rechtsordnung verletzt, polizeirechtlich als Verantwortlicher anzusehen ist.

Beispiel

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Beispiel 1: A öffnet sein Geschäft auch an Sonn- und gesetzlichen Feiertagen, ohne hierzu berechtigt zu sein. Das betroffene Schutzgut ist die Rechtsordnung, konkret § 6 Abs. 1 FTG BW. Die Öffnung des Geschäfts ist wegen der Verbotsnorm § 6 Abs. 1 FTG BW von der Rechtsordnung nicht gedeckt. A verursacht aufgrund seines Verhaltens unmittelbar die Verletzung der Norm, mithin der Rechtsordnung. A ist unmittelbarer Verhaltensverantwortlicher / Störer im Sinne des § 6 Abs. 1 PolG BW.


Beispiel 2: A stellt sein Kraftfahrzeug ordnungsgemäß ab, ohne dass es zu einer Verkehrsbehinderung kommt. Wenig später stellt B sein Kraftfahrzeug exakt auf der gegenüberliegenden Seite der Straße ab. Das Fahrzeug des B steht für sich genommen ebenfalls ordnungsgemäß. Die Engstelle kann von anderen Pkw noch knapp einspurig durchfahren werden. Jedoch ist die verbliebene Fahrspur für den Linienbus der städtischen Verkehrsbetriebe zu eng, so dass er diese Stelle nicht passieren kann.
Als betroffene Schutzgüter der Rechtsordnung kommen §§ 1 Abs. 2; 12 Abs. 1 Nr. 1; 49 Abs. 1 Nr. 12 StVO, die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, Art. 2 Abs. 1 GG sowie die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Nahverkehrs als öffentliche Einrichtung in Betracht. A und B haben, jeder für sich genommen, sich innerhalb der Rechtsordnung bewegt. Erst das Zusammenwirken ihrer Verhaltensweisen führt zu einer Verletzung der genannten Schutzgüter. Unmittelbar ursächlich ist aber das Verhalten des B. Er stellt sein Fahrzeug in Kenntnis der durch A geschaffenen Verkehrslage ab, so dass sein Verhalten der letzte Umstand ist, der die Verletzung der Schutzgüter begründet. B ist Verhaltensverantwortlicher / Störer.

In vielen Fallgestaltungen führt die an der Nähe zur Gefahrenschwelle orientierte Theorie der unmittelbaren Verursachung zu zuverlässigen und praktikablen Ergebnissen. Dennoch wird gegen diesen Ansatz zutreffend eingewandt, dass er dem Bild gleichsam an einer Perlenschnur aufgereihter Handlungsbeiträge entspricht, von denen derjenige als Verursachung angenommen wird, der am nächsten zu einer starren Gefahrenlinie ist. Infolge dessen ist versucht worden, andere Kriterien für die Bestimmung des Begriffs der Verursachung zu finden, anhand derer sich der Verhaltensverantwortliche / Störer festmachen lässt.

bb) Rechtswidrige Verursachung

Solch ein anderes Kriterium wird teilweise im Merkmal der Rechtswidrigkeit gesehen. Danach ist ein Verhalten nur dann Ursache einer Gefahrenlage, wenn es rechtswidrig ist. Das heißt, nur ein rechtswidriges Verhalten einer Person macht sie verhaltensverantwortlich bzw. zum Störer. Rechtswidrig ist ein Verhalten dann, wenn jemand seinen Rechtskreis überschreitet, das Verhalten also gegen eine Handlungs- oder Unterlassungspflicht verstößt.


Auch wenn angesichts einer sehr hohen Regelungsdichte sich in vielen Fallgestaltungen ermitteln lässt, ob ein Verstoß gegen eine Handlungs- oder Unterlassungspflicht gegeben ist, so gibt es Bereiche, in denen keine Verhaltensnorm ein Verbot oder Gebot vorgibt. Unabhängig davon gibt es auch die öffentliche Ordnung als Schutzgut der polizeilichen Generalklausel. Mag ihr Anwendungsbereich auch nur sehr eingeschränkt sein, so kann das Kriterium der Rechtswidrigkeit diesen Bereich, der sich mit den außerrechtlichen Sozialnormen befasst, nicht befriedigend lösen. Das Merkmal der Rechtswidrigkeit setzt eine Rechtsnorm voraus. Im Bereich der Sozialnormen fehlt es gerade an Rechtsnormen. Wird das Merkmal der Rechtswidrigkeit auf alle Verhaltensweisen erstreckt, so verliert der Bereich der Sozialnormen seine eigenständige Bedeutung, was wiederum mit der bestehenden Gesetzeslage nicht vereinbar ist. Schließlich liegt bei dem Kriterium der Rechtswidrigkeit einer Verhaltensweise die Frage nach Rechtfertigungsgründen nah. Die Klärung derartiger Aspekte läuft aber der Aufgabe der Gefahrenabwehr und ihrer tatsächlichen und wirksamen Erfüllung zuwider, wenn sich die Frage nach der Verantwortlichkeit / Störer zuvor mit Rechtfertigungsgründen auseinandersetzen muss.


Aus den vorgenannten Gründen ist die Theorie der rechtswidrigen Verursachung keine bessere Möglichkeit, um den Begriff der Verursachung auszufüllen.

cc) Sozialinadäquate Verursachung

Die Schwächen der Theorie der rechtswidrigen Verursachung versucht die Lehre der sozialinadäquaten Verursachung zu überwinden. Sie baut auf der Theorie der Rechtswidrigkeit auf, so dass derjenige als Verhaltensverantwortlicher / Störer anzusehen ist, der gegen Rechtsnormen verstößt. Darüber hinaus kann liegt eine Verantwortlichkeit vor, wenn eine rechtmäßige oder von dieser Kategorie nicht erfasste Handlungsweise gleichwohl sozialinadäquat ist, das heißt, ein polizeirechtlich geschütztes Rechtsgut gefährdet oder beeinträchtigt.


Diesem Ansatz zur inhaltlichen Ausformung des Begriffs der Verursachung ist entgegenzuhalten, dass er zu unbestimmt ist. Es fehlt ein weiteres Kriterium, mit dessen Hilfe bestimmt werden kann, ob eine Sozialinadäquanz gegeben ist oder nicht.


Daher stellt auch die Theorie der sozialinadäquaten Verursachung keine Alternative zur unmittelbaren Verursachung dar.

dd) Erweiterung der unmittelbaren Verursachung

Da die aufgezeigten anderen Möglichkeiten gegenüber der Theorie der unmittelbaren Verursachung nicht überzeugend sind, verbleibt es bei der Unmittelbarkeit als dem entscheidenden Kriterium, um sich dem Begriff der Verursachung zu nähern.


Allerdings sind die Gründe, die zu den Überlegungen der Theorie der Rechtswidrigkeit und der sozialinadäquaten Verursachung geführt haben, in den Ansatz der unmittelbaren Verursachung aufgenommen worden.

Eine unmittelbare Verursachung ist demnach gegeben, wenn ein enger Wirkungs- und Verantwortungszusammenhang zwischen Verhalten einerseits und der Gefahr für ein Schutzgut andererseits besteht. Damit wird verdeutlicht, dass es bei der unmittelbaren Verursachung nicht allein um das letzte zeitliche Glied in einer die Gefahr begründenden Kausalkette geht, sondern auch um die Zurechnung von Risiken, wer also die eigentliche und wesentliche Ursache für die Gefährdung des Schutzgutes gesetzt hat.

Dieser enge Wirkungs- und Verantwortungszusammenhang ist anhand einer wertenden Betrachtung der konkreten Umstände im Einzelfall zu klären. Woran sich die wertende Betrachtung wiederum orientiert, kann im Einzelfall äußerst schwierig sein, zumal sich in der Rechtsprechung und Literatur hierzu wenig präzise Aussagen finden.

Expertentipp

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In einer Klausur ist die Frage des Begriffs der Verursachung nur zu thematisieren, wenn die angebotenen Ansätze zu unterschiedlichen Ergebnissen führen.
Dabei erörtern Sie in einem ersten Schritt zunächst allein, ob die Unmittelbarkeit oder die Rechtswidrigkeit als maßgebliches Kriterium dient, um eine Verursachung festzustellen. Die anderen Ansätze lassen Sie weg, da sie in der Praxis keine ernsthafte Rolle spielen. Diese Diskussion ist abstrakt, also ohne Bezug zum konkreten Sachverhalt zu führen und knapp zu halten. Sie sollten sich letztlich aus Gründen der Effektivität der Gefahrenabwehr zugunsten der Unmittelbarkeit entscheiden.
Auf der Grundlage der Unmittelbarkeit ist dann in einem zweiten Schritt ihre Erweiterung über eine wertende Betrachtung vorzunehmen. An dieser Stelle erfolgt die Subsumtion des gegebenen Sachverhalts. Bei Bedarf kann auf die besonderen Ausprägungen polizeilicher Verursachung (dazu nachfolgend 3.) eingegangen werden.

3 Besondere Fälle

Kommen wir nun zu den besonderen Fällen des Zweckveranlassers, der latenten Verantwortlichkeit und dem Anscheins- und Verdachtsstörer.

a) Zweckveranlasser

Als besondere Ausprägung einer polizeirechtlichen Verursachung infolge der erweiterten Unmittelbarkeit stellt sich die Figur des Zweckveranlassers dar. Sie kann als für eine Gefahrenlage verantwortliche Person Adressat einer polizeirechtlichen Maßnahme sein.
Zweckveranlasser ist derjenige, der durch sein für sich genommen rechtmäßiges Verhalten andere Personen veranlaßt, eine Gefahrenlage zu schaffen. Nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung könnten in dieser Situation lediglich die Personen in Anspruch genommen werden, die die Gefahrenlage als Letzte verursacht haben. Aufgrund des im Zusammenhang mit dem erweiterten Unmittelbarkeitsbegriffs einhergehenden engen Wirkungs- und Verantwortungszusammenhangs zwischen Verhalten einerseits und Gefahr andererseits kann aber auch der Veranlasser selbst herangezogen werden.
Wenn der Zweckveranlasser als „Hintermann“ ebenso Adressat sein kann wie die Personen, die unmittelbar die Gefahr verursachen, bleibt zu klären, unter welchen Voraussetzungen er zum Adressaten, sprich Verantwortlichen werden kann. Nach der subjektiven Theorie kommt es darauf an, ob der Zweckveranlasser die so geschaffene Gefahrenlage subjektiv bezweckt, zumindest aber billigend in Kauf genommen hat. Dagegen stellt die objektive Theorie allein darauf ab, ob ein unbeteiligter Dritter die eingetretene Gefahrenlage als typische Folge des Verhaltens des Zweckveranlassers erachtet. Schließlich wird ein Nebeneinander beider Theorien als Kombinations- oder gemischte Theorie vertreten.
Vorzugswürdig ist die objektive Theorie, da sie die bei der Ermittlung der subjektiven Zwecke und Absichten des Zweckveranlassers auftretenden Schwierigkeiten vermeidet, zumal kaum ein Zweckveranlasser einräumen dürfte, er habe die Gefahrenlage herbeiführen wollen bzw. in Kauf genommen. Vielmehr wird er im Gegenteil angeben, die Gefahrenlage nicht gewollt zu haben bzw. sie nicht habe vorhersehen können. Hinzu kommt, dass die objektive Theorie dem Prinzip der Effektivität der Gefahrenabwehr gerecht wird. Wenn es allein auf eine objektive Folgenabschätzung hinsichtlich des Verhaltens des Zweckveranlassers ankommt, erspart sich die Polizei eine im Regelfall fruchtlose Ermittlung subjektiver Zwecke und kann schneller handeln.

Beispiel

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A betreibt ein Ladengeschäft und dekoriert sein Schaufenster so aufregend, dass eine größere Menschenmenge davor stehen bleibt, die den übrigen Verkehr behindert. Gegen ihn wird eine Polizeiverfügung erlassen, die Schaufensterdekoration zu beseitigen.

Ein Einschreiten gegen den Ladeninhaber ist auf der Grundlage der unmittelbaren Verursachung nicht möglich, da er nicht die letzte Ursache für die Verkehrsstörung setzt. Ein Vorgehen gegen die Menschenmenge ist hingegen möglich, löst aber die Gefahrenlage, die immer wieder neu entsteht, nicht nachhaltig auf. Die eigentliche Ursache wird durch den Ladeninhaber A als Veranlasser, „Hintermann“ geschaffen. Er kann herangezogen werden, weil er die Störung des Straßenverkehrs zumindest in Kauf genommen hat (subjektive Theorie) bzw. ein unbeteiligter Dritter diese Störung als typische Folge des Verhaltens des A einschätzt (objektive Theorie). A ist mithin als Zweckveranlasser rechtmäßig in Anspruch genommen worden. Auf der Rechtsfolgenseite scheiden im Rahmen der Auswahl der Verantwortlichen die stehenbleibenden Passanten als Adressaten aus, da ihre Inanspruchnahme die Gefahrenlage nicht effektiv beseitigt.

 

Expertentipp

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In einer Klausur gehen Sie von dem in der Verfügung genannten Adressaten aus und prüfen, ob er als unmittelbarer Verursacher in Betracht kommt. Erst wenn das nicht der Fall ist, führen Sie die Figur des Zweckveranlassers ein. Dabei gehen Sie kurz auf die verschiedenen Zurechnungskriterien – subjektive, objektive und gemischte Theorie – ein und entscheiden sich zugunsten der objektiven Theorie. Anhand des so gewonnenen Maßstabes subsumieren Sie den in Rede stehenden Fall.


Die Frage, ob die Maßnahme nicht hätte besser an die unmittelbar Verantwortlichen gerichtet werden sollen, ist im Rahmen der Auswahl des Adressaten/Verantwortlichen auf der Rechtsfolgenseite zu beantworten.
Denken Sie bitte daran, dass die Figur des Zweckveranlassers nur zum Zuge kommen kann, wenn mindestens eine weitere Person als Verantwortlicher vorhanden ist. Kommt im Fall nur eine Person vor, so scheidet die Möglichkeit eines Zweckveranlassers von vornherein aus.

 

b) Latente Verantwortlichkeit

Zwar gibt es keinen Raum, eine latente Gefahr anzunehmen, aber gleichwohl besteht infolge der erweiterten Unmittelbarkeit und der mit ihr einhergehenden wertenden Betrachtungsweise ein Bedürfnis, im Rahmen der möglichen Adressaten einen latenten Verantwortlichen berücksichtigen zu können. Der latente Verantwortliche setzt eine Ursache für den Eintritt einer Gefahrenlage, jedoch nicht die unmittelbare, letzte Ursache.
Unter einem latenten Verantwortlichen ist derjenige zu verstehen, dessen Verantwortlichkeit erst durch das Hinzutreten weiterer von ihm nicht zu beeinflussenden Umständen entsteht.

Beispiel

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Beispiel 1: A betreibt seit Jahren im Außenbereich eine Schweinemästerei. Im Laufe der Zeit rückt die Wohnbebauung an den Betrieb heran. Die Anwohner werden durch die Geruchsemissionen erheblich beeinträchtigt.
Die unmittelbare Ursache setzt die heranrückende Wohnbebauung, nicht der Betrieb des A. Der Betrieb des A wird erst durch die veränderten Umstände zum Verursacher. Eine wertende Betrachtung qualifiziert seinen Beitrag – Geruchsemissionen – als entscheidende Ursache. A ist latenter Verantwortlicher und daher zu Recht Adressat einer Polizeiverfügung.

Beispiel 2: Aus einem Kühlturm des Unternehmens U tritt im Produktionsprozess regelmäßig und behördlich genehmigt Wasserdampf aus. Infolge einer Frostwetterlage bildet sich auf der einige Jahre später in der Nähe des Unternehmens errichteten Straße Eis, das den Straßenverkehr gefährdet.
Letzte Ursache ist hier die Eisbildung. Gleichwohl hat das Unternehmen U ebenfalls eine Ursache, wenn auch nicht die letzte gesetzt. Eine wertende Betrachtung stuft den Beitrag des Unternehmens U aber als entscheidend für die Gefahrenlage ein. U ist daher als latenter Verantwortlicher heranzuziehen.

 

Hinweis

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Ein alleiniges Abstellen auf die Eisbildung als entscheidende Ursache führt zu einer Inanspruchnahme der Allgemeinheit. Das Unternehmen U hätte dann die Vorteile der Produktion - Gewinn - und könnte die bei der Produktion entstehenden Lasten auf die Allgemeinheit abwälzen.
In diesem Zusammenhang ist auch die Legitimationswirkung zu berücksichtigen, die aber nur Gefahrenquellen abdeckt, die bei Erteilung der Genehmigung erkennbar waren, str. Vorliegend war der spätere Bau einer Straße nicht erkennbar, so dass die latente Verantwortlichkeit nicht wegen einer Legitimationswirkung entfällt.

 

Beispiel

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Beispiel 3: A ist Eigentümer einer Scheune, die ordnungsgemäß direkt an der Grundstücksgrenze zu B errichtet wurde. A kümmert sich nicht um den Zustand der Scheune, die verrottet und droht einzustürzen, aber von einem Baum auf dem Grundstück des B gehalten wird. Als B den Baum fällt, kracht auch die Scheune des A zusammen. A wird behördlicherseits aufgegeben, die Trümmer der Scheune zu beseitigen.
B und nicht A setzt die unmittelbare Ursache für den Zusammenbruch der Scheune und damit für den Trümmerhaufen. Dennoch ist A als latenter Verantwortlicher Adressat der Maßnahme, da er die Scheune nicht Instand gehalten hat und somit eine nach wertender Betrachtung wesentliche Ursache für die Trümmer geschaffen hat.

 

c) Anscheins- und Verdachtsstörer

Mit der Annahme einer Anscheinsgefahr und eines Gefahrenverdachts ist konsequenterweise auch eine entsprechende Verantwortlichkeit anzunehmen, zumal die polizeirechtliche Verfügung aus ex – ante – Sicht zu beurteilen ist. Anscheinsverantwortlicher ist demnach derjenige, der eine Gefahrenlage dem Anschein nach verursacht hat. Der Anscheinsverantwortliche ist mithin vollwertiger Verantwortlicher. Davon zu trennen ist die Frage, wer etwaige Kosten einer polizeirechtlichen Maßnahme zu tragen hat.


Ebenso kann der Verdachtsverantwortliche Adressat der Gefahrerforschungsmaßnahme sein. Von der grds. Möglichkeit den Verdachtsverantwortlichen in Anspruch zu nehmen, ist die Frage zu trennen, welchen Inhalt die ihm gegenüber zu treffende Maßnahme haben darf. Zum Teil wird unter Hinweis auf den Amtsermittlungsgrundsatz, § 24 LVwVfG BW, vertreten, dass dem Verdachtsverantwortlichen nur eine Duldungspflicht auferlegt werden dürfe, um der Polizeibehörde eine Gefahrerforschung zu ermöglichen. Demgegenüber wird angenommen, dass der Verdachtsverantwortliche auch selbst zu Gefahrerforschungsmaßnahmen herangezogen werden könne. Gegen eine Begrenzung auf eine Duldung behördlicher Maßnahmen spricht, dass der Amtsermittlungsgrundsatz nichts mit einer Inanspruchnahme als Verantwortlicher zu tun hat, da nur eine Aufgabe zuweist, nicht aber die Art und Weise ihrer Erfüllung. Somit kann die Polizeibehörde in Ausübung ihres pflichtgemäßen Ermessens selbst entscheiden, ob sie die Gefahrerforschungsmaßnahme durchführt oder dem Verdachtsverantwortlichen auferlegt.

4 Zusatzverantwortlichkeit

Die Verhaltensverantwortlichkeit wird gemäß § 6 Abs. 2 und 3 PolG BW erweitert. Danach kommt eine Verantwortlichkeit auch für fremdes Verhalten in Betracht. Der Kreis möglicher Adressaten wird damit vergrößert, wie das Wort „auch“ in den beiden Absätzen verdeutlicht. Derjenige, der als Zusatzverantwortlicher herangezogen wird, muss in seiner Person gerade nicht die Voraussetzungen einer Verantwortlichkeit nach § 6 Abs. 1 PolG BW erfüllen. Die Funktion des § 6 Abs. 2 PolG BW erschöpft sich allein in der Zuordnung fremden Verhaltens.
Wenn der Zusatzverantwortliche in eigener Person die Anforderungen des § 6 Abs. 1 PolG BW erfüllt, ist er selbst Verantwortlicher i. S. d. Norm. Eines Rückgriffs auf die Zusatzverantwortlichkeit bedarf es nicht.
Nach § 6 Abs. 2 PolG BW kann, wenn die Bedrohung oder Störung durch eine Person verursacht wird, die das 16. Lebensjahr noch nicht vollendet hat, eine polizeirechtliche Maßnahme auch gegenüber demjenigen getroffen werden, dem die Sorge für diese Person obliegt. Wer personensorgeberechtigt ist beurteilt sich nach §§ 1626, 1628; 1626a BGB. Nach § 6 Abs. 2 S. 2 PolG BW gilt die Zusatzverantwortlichkeit auch im Falle eines Betreuungsverhältnisses. Ob ein Betreuungsverhältnis gegeben ist, richtet sich nach §§ 1896 ff. BGB.

Zu beachten ist, dass eine Zusatzverantwortlichkeit nur zum Zuge kommt, wenn die unter 16jährige Person ihrerseits verhaltensverantwortlich i. S. d. § 6 Abs. 1 PolG BW ist. Ist sie das nicht, so kann mangels einer Verantwortlichkeit keine andere Person zusätzlich herangezogen werden, so dass § 6 Abs. 2 PolG BW dann entfällt.

Expertentipp

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Wenn die zu prüfende Verfügung an einen Personensorgeberechtigten (Eltern oder Betreuer) gerichtet ist, ergibt sich deren Adressatenstellung aus § 6 Abs. 2 PolG BW. Das setzt aber voraus, dass das Kind oder die zu betreuende Person selbst als verantwortliche Person Adressat sein könnte. Es sind deshalb in der Person des Kindes bzw. der zu betreuenden Person die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 PolG BW vollständig zu untersuchen. Es findet insoweit eine Inzidentprüfung statt.
Die Frage, ob die Verfügung nicht besser hätte an das Kind oder die zu betreuende Person gerichtet werden müssen, ist im Rahmen der Auswahl des Adressaten bzw. Verantwortlichen auf der Rechtsfolgenseite zu erörtern. An diesem Punkt kann dann auf die Inzidentprüfung verwiesen werden. Grds. gilt, dass aus Gründen der Effektivität der Gefahrenabwehr die Wahl der Eltern oder des Betreuers als Adressaten einer polizeirechtlichen Verfügung rechtlich nicht zu beanstanden ist.

Nach § 6 Abs. 3 PolG BW gilt, dass, wenn die Bedrohung oder Störung durch eine Person, die von einem anderen zu einer Verrichtung bestellt worden ist, verursacht wird, die Maßnahme der Polizei auch gegenüber diesem anderen getroffen werden kann. Die Bestellung zur Verrichtung orientiert sich an § 831 BGB, jedoch ohne die in § 831 Abs. 1 S. 2 BGB für den Geschäftsherrn vorgesehene Entlastungsmöglich. Die Entlastungsmöglichkeit entfällt, da die Gefahrenabwehr verschuldensunabhängig erfolgt. Die Annahme eines Verrichtungsverhältnisses hängt wesentlich davon ab, dass ein Weisungsrecht des Geschäftsherrn gegenüber dem Verrichtungsgehilfen besteht. Auf welcher Grundlage das Weisungsrecht beruht, ist dabei unerheblich. Unerheblich ist ebenso, dass der Verrichtungsgehilfe innerhalb einer erteilten Weisung selbständig tätig ist. Das gilt selbst für den Fall, dass der Verrichtungsgehilfe gegen Willen des Geschäftsherrn und dessen Weisung handelt.

Beispiel

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Entgegen der Weisung des Unternehmers, Bauschutt ordnungsgemäß zu entsorgen, kippen seine Arbeiter den Bauschutt einfach irgendwo ab. Der Unternehmer ist Zusatzverantwortlicher.
Die Gefahrenlage muss zudem in Ausführung der Verrichtung und nicht nur bei Gelegenheit der Ausführung verursacht worden sein.

Zu beachten ist auch hier, dass eine Zusatzverantwortlichkeit nur in Betracht kommt, wenn der Verrichtungsgehilfe in seiner Person die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 PolG BW erfüllt. Andernfalls kann keine Zusatzverantwortlichkeit des Geschäftsherrn angenommen werden.

Expertentipp

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Wie schon bei § 6 Abs. 2 PolG BW gilt auch hier: Ist die Verfügung an den Geschäftsherrn gerichtet, setzt seine Adressatenstellung voraus, dass der Verrichtungsgehilfe in seiner Person § 6 Abs. 1 PolG BW erfüllt. Insoweit ist eine Inzidentprüfung vorzunehmen.

Die Frage, ob nicht der Verrichtungsgehilfe hätte besser in Anspruch genommen werden müssen, ist im Fall des § 6 Abs. 2 PolG BW auf der Rechtsfolgenseite im Rahmen der Auswahl des Adressaten bzw. Verantwortlichen zu erörtern.

 

5 Legalisierungswirkung

Eine Verhaltensverantwortlichkeit entfällt, wenn der Adressat einer polizeirechtlichen Maßnahme sich innerhalb einer behördlichen Genehmigung verhält. Die behördliche Genehmigung verleiht ihm insoweit ein subjektiv öffentliches Recht, dessen Ausübung polizeirechtlich nicht beanstandet werden kann. Es tritt mithin eine Legalisierungswirkung bzgl. einer gefahrverursachenden Handlungsweise ein.

Der Umfang der Legalisierungswirkung ergibt sich aus der ihr zugrundeliegenden Genehmigungsurkunde.
Offen ist damit jedoch die Frage, welche Gefahrenlagen mit der Genehmigungsurkunde erfasst werden. Zum einen wird angenommen, dass nur die Gefahren von der Genehmigung abgedeckt werden, die bei ihrer Erteilung objektiv erkennbar waren. Zur Begründung wird angeführt, dass nur das Gegenstand einer Genehmigung, mithin einer Legalisierung sein kann, was erkennbar ist. Hinzu kommt, dass im Rahmen einer Genehmigung das Risikopotential abzuschätzen ist, das mit ihr verbunden ist. Die Abschätzung kann sich nur auf bis dahin erkennbare Risiken beziehen. Zum anderen wird vertreten, dass die Genehmigung alle Gefahrenlagen ausschließt, die im Zeitpunkt der polizeirechtlichen Maßnahme zu erkennen sind. Das heißt, die Genehmigung betrifft nicht nur die im Zeitpunkt ihrer Erteilung bekannten Gefahren, sondern auch erst später aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse hinzukommende Gefahrenlagen. Der maßgebliche Zeitpunkt, zu dem sich die Erkennbarkeit einer Gefahrenlage beurteilt, verschiebt sich von der Erteilung der Genehmigung hin zum Erlass der Gefahrenabwehrmaßnahme. Gestützt wird diese Ansicht mit der Klarstellungsfunktion des Verwaltungsaktes, der die Genehmigung ausspricht. Zudem vertraue der Inhaber der Genehmigung auf ihren Bestand und die Legalität seines Handelns. Danach richtet er sein Handeln und nicht zuletzt auch seine finanziellen Investitionen aus.


Letztlich ist die Frage, welche Gefahrenlagen eine Genehmigung erfasst, danach zu entscheiden, wer die Risiken einer mit Gefahren verbundenen, aber erlaubten Tätigkeit tragen soll, der Inhaber der Genehmigung oder die Allgemeinheit.

Expertentipp

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Es gilt wie immer: Problem erkennen, Argumente austauschen, Entscheidung treffen. Hinsichtlich der Reichweite einer Legalisierungswirkung ist jedes Ergebnis vertretbar.
Eine Legalisierungswirkung tritt nicht schon infolge behördlicher Untätigkeit ein. Eine faktische Duldung schafft keine Legalisierung.

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