Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg

Störer - Kreis der Adressaten im Polizeirecht

II Kreis der Adressaten

Der mit einer polizeilichen Maßnahme verbundene Eingriff in eine Rechtsposition bedarf eines Adressaten. Das gilt für alle Polizeimaßnahmen, sobald sie Rechte anderer betreffen, also auch im Falle von Standardmaßnahmen, Realakten und Polizeiverordnungen.

Hinweis

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Denken Sie bitte daran, dass die Thematik des Adressaten einer Verfügung für alle Maßnahmen einer Gefahrenabwehr gilt. Das heißt also auch für solche, die auf spezialgesetzlichen Ermächtigungen außerhalb des PolG BW beruhen, wenn das jeweilige Spezialgesetz keine Norm zur Adressatenstellung bzw. Verantwortlichkeit enthält, z. B. das Versammlungsgesetz oder die Landesbauordnung.

Ausgangspunkt, um einen Adressaten festzustellen, ist der ungeschriebene Grundsatz, dass jeder sein Verhalten und den Zustand seiner Sachen so einzurichten hat, dass daraus keine Gefahren oder Störungen für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung entstehen. Insoweit besteht mithin eine Polizeipflicht. Deren Verletzung macht ein polizeiliches Eingreifen erforderlich, das sich dann notwendigerweise gegen denjenigen richtet, der für die Verletzung polizeipflichtig, sprich verantwortlich ist. Adressat einer Polizeiverfügung nach §§ 1 Abs. 1; 3 PolG BW ist damit derjenige, der den Tatbestand der Generalklausel erfüllt und dafür verantwortlich ist.

Hinweis

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Häufig wird der Adressat einer Polizeiverfügung als „Störer“ bezeichnet. Auch wenn diese Bezeichnung sehr eingängig und nicht falsch ist, wird sie im Gesetzestext aber nicht verwandt. Darüber hinaus wird mit dem Begriff „Störer“ die Störung assoziiert. Daraus könnte gefolgert werden, dass nur derjenige Adressat einer Polizeiverfügung sein könnte, der eine Störung, also eine bereits realisierte Gefahr, zu verantworten hat. Diese begriffliche Engführung widerspricht jedoch der Gefahrenabwehraufgabe, nach der gerade im Vorfeld einer noch nicht eingetretenen Störung jemand als Adressat zur Gefahrenabwehr herangezogen werden soll.
Zum Teil findet sich im Zusammenhang mit dem Adressaten der Begriff der „Haftung“. Dieser Begriff könnte indessen zu Missverständnissen führen, da er den Eindruck erweckt, als ginge es bei einer Polizeiverfügung um eine Schadensersatzpflicht, die im Regelfall von einem Vertretenmüssen, also Verschulden begleitet wird. Das ist gerade nicht der Fall, da es im Polizeirecht um verschuldensunabhängige Gefahrenabwehr und nicht um Schadensausgleich geht.

1 Vorgaben aus dem PolG BW

Als möglichen Adressaten einer auf die Generalklausel nach §§ 1 Abs. 1; 3 PolG BW gestützten Verfügung sieht das PolG BW zum einen diejenige Person vor, deren Verhalten eine Bedrohung oder Störung der öffentliche Sicherheit oder Ordnung verursacht, § 6 Abs. 1 PolG BW. Adressat ist hier der Verhaltensverantwortliche.


Zum anderen nennt § 7 PolG BW den Eigentümer oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt einer Sache, von der eine Bedrohung oder Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung ausgeht, als in Betracht zu ziehenden Adressaten. Adressat ist hier der Zustandsverantwortliche.


Daneben besteht die Möglichkeit gemäß § 9 Abs. 1 PolG BW unbeteiligte Personen unter bestimmten Voraussetzungen als Adressaten einer Polizeiverfügung heranzuziehen. Adressat ist in diesem Fall der Nicht-Verantwortliche.

2 Konkretisierung

Schauen wir uns nachfolgend an, wie der Kreis der Adressaten konkretisiert werden kann.

a) Personen des Privatrechts

Die Vorgaben aus dem PolG BW hinsichtlich des Adressaten sind mit den Begriffen „Person“, „Eigentümer“ und „Inhaber der tatsächlichen Gewalt“ allgemein gehalten. Sie bedürfen einer näheren Bestimmung.


Da sich insoweit aus dem PolG BW selbst keine weiteren Konkretisierungen ergeben, ist auf das LVwVfG zurückzugreifen, § 1 Abs. 1 S. 1 LVwVfG. Eine Polizeiverfügung wird im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens, § 9 LVwVfG, erlassen, so dass sich ihr Adressat als Verfahrensbeteiligter über §§ 13 Abs. 1 Nr. 2; 11 LVwVfG genauer beschreiben lässt. Beteiligter ist danach derjenige, der fähig ist, an einem Verwaltungsverfahren als Subjekt teilzunehmen. Als Beteiligte kommen natürliche und juristische Personen, Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann und Behörden in Frage. Sie alle können damit mögliche Adressaten einer polizeilichen Verfügung sein.
Hinsichtlich der Verantwortlichkeit natürlicher Personen kommt es wegen der auf die objektive Gefahrenabwehr bzw. Störungsbeseitigung zielenden Funktion des Polizeirechts nicht auf deren Geschäfts- Delikts- oder Handlungsfähigkeit oder auf ein Verschulden oder eine Verschuldensfähigkeit an. Demnach können ohne Einschränkung alle natürlichen Personen, also auch Ausländer, Abgeordnete und Diplomaten sowie Kinder und Personen, für die ein Betreuer nach §§ 1896 ff. BGB bestellt ist, Adressat sein. Für Kinder und Betreute ergibt sich das aus der Regelung in § 6 Abs. 2 PolG BW. Die dort gewählte Formulierung, dass eine Maßnahme „auch“ gegen den Sorgeberechtigten bzw. Betreuer gerichtet werden kann, erweitert den Adressatenkreis. Das wiederum führt zu dem zwingenden Schluss, Kinder und Betreute ebenso zu den Adressaten zu zählen sind, da ansonsten das „auch“ entbehrlich wäre.
Als juristische Personen des Privatrechts können eine AG, GmbH und der e.V. Adressaten einer Polizeiverfügung sein. Für sie handelt, z. B. bzgl. einer Zustellung, gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG der jeweils vorgesehene gesetzliche Vertreter.
Darüber hinaus kommen aufgrund ihrer körperschaftlichen Struktur Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann, als Adressaten in Betracht, § 11 Nr. 2 LVwVfG.

Beispiel

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OHG, KG, nichtrechtsfähige Vereine, BGB Gesellschaft, politische Parteien; nicht darunter fallen aber wegen mangelnder körperschaftlicher Struktur aufgrund kurzer zeitlicher Dauer Bürgerinitiativen, Versammlung oder Bauherrengemeinschaft.

 

b) Juristische Personen

Juristischen Personen des öffentlichen Rechts, also Körperschaften, Anstalten und Stiftungen sind gemäß § 11 Nr. 1 LVwVfG ebenso wie Behörden nach § 11 Nr. 3 LVwVfG beteiligtenfähig und somit grds. mögliche Adressaten einer Polizeiverfügung, da auch von ihnen Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen können.


Die mit Adressatenstellung ausgedrückte Polizeipflicht juristischer Personen des öffentlichen Rechts und der Behörden (Hoheitsträger) wirft allerdings ein Problem auf, da sie deren Aufgabenerfüllung beeinträchtigen, wenn nicht sogar unmöglich machen könnte. Diese Thematik wird auf zwei unterschiedlichen Ebenen erörtert. Einerseits geht es um die materielle Polizeipflicht, die klärt, inwieweit eine Bindung an das Gefahrenabwehrrecht vorliegt. Andererseits geht es um die formelle Polizeipflicht, die Kompetenz und Befugnis betrifft, Maßnahmen zur Gefahrenabwehr gegen diese Adressaten zu ergreifen und sie ggf. zwangsweise durchsetzen.

aa) Materielle Polizeipflicht

Die materielle Polizeipflicht, sprich Bindung an das Gefahrenabwehrrecht ist mit Blick auf Art. 20 Abs. 3 GG in vollem Umfang zu bejahen.
Zum Teil wird dem mit dem Hinweis widersprochen, dass Hoheitsträger von der materiellen Polizeipflicht abweichen könnten, wenn es um die effektive Wahrnehmung von hoheitlichen Aufgaben gehe. Es könne zu Widersprüchlichkeiten kommen, wenn aufgrund einer Norm aus dem besonderen Verwaltungsrecht, z.B. BImSchG, eine Maßnahme getroffen werde, die mit dem allgemeinen Gefahrenabwehrrecht kollidiere. Auch könne die Beachtung der materiellen Polizeipflicht die Funktionsfähigkeit eines Hoheitsträgers beeinträchtigen. In einem solchen Falle bedürfe es einer Abwägung zwischen der effektiven Aufgabenerfüllung und der Bindung an das Gefahrenabwehrrecht, bei der die materielle Polizeipflicht ggf. zurücktrete. Einer derartigen Lockerung der materiellen Polizeipflicht kann aber nur insoweit gefolgt werden, als der Gesetzgeber selbst eine ausdrückliche Abweichung vorsieht, da nur so Art. 20 Abs. 3 GG beachtet wird. Wegen der Bedeutung der Einschränkung der materiellen Polizeipflicht bedarf es darüber hinaus hierfür eines Parlamentsgesetzes.

 

Beispiel

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§ 35 StVO, der bestimmte Hoheitsträger von der Beachtung der Vorschriften der StVO befreit, wenn dies zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben dringend geboten ist.

bb) Formelle Polizeipflicht

Die formelle Polizeipflicht wird dagegen grds. verneint. Dies ergebe sich aus der staatlichen Kompetenzordnung, nach der jeder Hoheitsträger dafür Sorge zu tragen habe, seine Aufgaben selbst zu erfüllen, wozu auch gehöre, das Gefahrenabwehrrecht in seinem Zuständigkeitsbereich zu beachten. Es fehle an der sachlichen Zuständigkeit, um eine Polizeiverfügung zu erlassen. Abgesehen davon führe die Annahme einer formellen Polizeipflicht zu einer Überordnung bzw. Vorrangstellung der Polizeibehörden im Bereich der Gefahrenabwehr gegenüber allen anderen Hoheitsträgern. Schließlich soll die nach § 22 LVwVG nur auf ausdrücklich durch Rechtsvorschrift zugelassene begrenzte Möglichkeit einer Verwaltungsvollstreckung gegen eine formelle Polizeipflicht sprechen.


Besteht demnach für Hoheitsträger generell keine formelle Polizeipflicht, so verbleibt die Möglichkeit, sich im Wege der formlosen Beschwerde an ihn bzw. seine Aufsichtsbehörde zu wenden oder einen Unterlassungsanspruch gegen ihn geltend zu machen.


Von dem Grundsatz der fehlenden formellen Polizeipflicht werden zwei Ausnahmen gemacht. Die erste Ausnahme besteht dann, wenn es um Maßnahmen geht, die nicht in den dem Hoheitsträger übertragenen Aufgabenbereich eingreifen. Dabei ist im Einzelfall genau zu prüfen, wann der dem Hoheitsträger übertragene Bereich berührt ist.

Beispiel

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Ein im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland stehendes Grundstück wird von der Bundeswehr als Munitionsanlage genutzt. Mit entsprechender Verfügung unterstellt die Landesforstverwaltung BW dieses Grundstück ihrer eigenen Verwaltung. Diese Regelung der Landesforstverwaltung berührt nicht die Aufgabe der Landesverteidigung, die Sache der Bundeswehr und damit der Bundesrepublik Deutschland ist.

 

Die zweite Ausnahme betrifft den Fall rein fiskalischen oder erwerbswirtschaftlichen Handelns des Hoheitsträgers, da er bloß privatwirtschaftliche Zwecke verfolgt und deshalb wie jedermann polizeipflichtig ist.

 

Beispiel

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Von Wohnanlagen (Wohnungen und Grundstücke), die die Gemeinde in Form eines Eigenbetriebes verwaltet, gehen Gefahren aus. Hier kann gegen die Gemeinde als Rechtsträger des Eigenbetriebs eine Polizeiverfügung erlassen werden.

 

Eine Einschränkung erfährt diese Ausnahme jedoch, wenn öffentliche Aufgaben der Daseinsvorsorge – z.B. Wasserversorgung, Abfallbeseitigung – mit Mitteln des Privatrechts erfüllt werden. Sie begründet sich in der unmittelbaren Wahrnehmung solcher öffentlicher Aufgaben durch den dazu berufenen Hoheitsträger. Diese Einschränkung der Ausnahme endet mit der Wahl einer privatrechtlichen Organisationsform – GmbH, AG –, um die Aufgaben der Daseinsvorsorge wahrzunehmen.

Von den beiden genannten Ausnahmen ist die Situation zu unterscheiden, in der der an sich zuständige Hoheitsträger selbst nicht handelt oder handeln kann, obwohl eine Maßnahme eilbedürftig im Sinne der §§ 2 Abs. 1; 60 Abs. 2 PolG BW ist. Hier geht es weniger um die formelle Polizeipflicht als um die Wahrnehmung einer Aufgabe durch die Polizei, die der Selbstverantwortung des insoweit untätigen Hoheitsträgers obliegt. Die Bedeutung dieser Situation liegt in der Erstattung der der Polizei dabei entstandenen Kosten.

 

Beispiel

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Infolge eines nächtlichen Unwetters ist ein Flutlichtmast des Sportzentrums der staatlichen Universität beschädigt worden und droht auf ein benachbartes Wohnhaus zu stürzen. Da in den frühen Morgenstunden bei der Universität niemand zu erreichen war, veranlaßt der Polizeivollzugsdienst die nötigen Sicherungsmaßnahmen. Bei der staatlichen Universität handelt es sich grds. um eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, § 8 Abs. 1 S. 1 LHG, also um einen Hoheitsträger. Die Zuständigkeit des Polizeivollzugsdienstes im Eilfall folgt aus § 60 Abs. 2 PolG BW. Wegen der Gefährdung von Leib, Leben, Gesundheit und Eigentum war ein sofortiges Handeln geboten.

 

cc) Kritik und Diskussion

An der Position einer grds. fehlenden formellen Polizeipflicht wird zunehmend Kritik geübt. Diejenigen Hoheitsträger, die nicht vorrangig mit dem Gefahrenabwehrrecht befasst sind, könnten die Komplexität des Gefahrenabwehrrechts nicht sachgerecht handhaben. Deshalb streite der Grundsatz der Funktionsgerechtigkeit, d. h., einer auch unter dem Aspekt der Gefahrenabwehr wirksamen Aufgabenerfüllung durch den Hoheitsträger, dafür, Maßnahmen zur Gefahrenabwehr gerade auch gegenüber diesen Hoheitsträgern zuzulassen. Eine Einschränkung könne hier nur gemacht werden, wenn der von der Polizeiverfügung betroffene Hoheitsträger seine Aufgabe nicht oder nur ernsthaft beschränkt wahrnehmen könne. In der Sache gehe es um die praktische Wirksamkeit der Rechtsordnung, in der es schwer nachzuvollziehen sei, wenn ein Hoheitsträger seiner materiellen Polizeipflicht nicht nachkomme und sich ihr dann auch noch mit Hinweis auf die fehlende formelle Polizeipflicht entziehen könne.

Ein Problem der Kompetenzordnung bzw. der sachlichen Zuständigkeit gebe es nicht, da die Gefahrenabwehrbehörden lediglich die in ihrer alleinigen Zuständigkeit bestehende materielle Polizeipflicht umsetzten. Ein Eingriff in die Kompetenz eines anderen Hoheitsträgers könne darin nicht gesehen werden. Auch führe die formelle Polizeipflicht nicht zu einer Überordnung der Gefahrenabwehrbehörden. Der Hinweis auf die fehlende Vollstreckungsmöglichkeit, § 22 LVwVG, spreche nicht gegen, sondern eher für eine formelle Polizeipflicht. Zum einen hält der Gesetzgeber nach dem Wortlaut des § 22 LVwVG es grds. für möglich, auch gegen Hoheitsträger zu vollstrecken, nur müsse dies ausdrücklich durch Rechtsvorschrift gestattet sein. Zum anderen betrifft die Frage der Vollstreckung die Ebene Durchsetzung, während es bei der formellen Polizeipflicht auf die Ebene des Gesetzesvollzuges im Sinne der Gesetzesanwendung gehe.


Auch in der Rechtsprechung isteine zunehmende Tendenz zu erkennen, die fehlende formelle Polizeipflicht einzuschränken.


Insgesamt erscheint die Argumentation der Kritik überzeugend. Sie führt zu einer Stärkung der Gesetzesbindung der von der materiellen Polizeipflicht sowieso betroffenen Hoheitsträger. Ihre überkommene Sonderstellung wird zugunsten einer Deckungsgleichheit der materiellen mit der formellen Polizeipflicht eingeebnet, was schließlich auch der Rechtsklarheit dient.

Expertentipp

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Der Punkt „Adressat einer Polizeiverfügung“ wird eröffnet, indem die Person zunächst schlicht benannt wird, gegen die sich im Fall die Verfügung richtet. Handelt es sich um eine Person des Privatrechts, ist auf sie nur im Falle einer gesetzlichen Vertretung im Sinne des § 6 Abs. 2 PolG BW, Bestellung im Sinne des § 6 Abs. 3 PolG BW oder eines Vertretungsorgans einer juristischen Person des Privatrechts bzw. ihnen gleichgestellter körperschaftlicher Vereinigungen näher einzugehen.
Richtet sich die Verfügung gegen einen Hoheitsträger, so ist zwingend zwischen materieller und formeller Polizeipflicht zu differenzieren. Bei der formellen Polizeipflicht ist sodann die Problematik einer Inanspruchnahme eines Hoheitsträgers darzustellen. Dabei ist jedes Ergebnis vertretbar, sofern die Thematik möglichst vertieft erörtert wird.
Bitte denken Sie wieder daran, dass Sie, selbst wenn Sie eine Adressatenstellung verneinen, die in Rede stehende Polizeiverfügung wegen des Untersuchungsgrundsatzes, § 24 Abs. 1 LVwVfG für die Behörde, § 86 Abs. 1 VwGO für das Verwaltungsgericht, weiter auf ihre Rechtmäßigkeit prüfen. Die Verfügung kann also an mehreren Fehlern leiden. Die Prüfung wird einfach fortgesetzt, insbesondere ohne sie als Hilfsgutachten zu bezeichnen.

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