Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg

Polizeirechtliche Maßnahmen gegen Versammlungen

2 Polizeirechtliche Maßnahmen gegen Versammlungen

Wir wollen uns nun mit den polizeirechtlichen Maßnahmen bei einer Versammlung befassen.

a) Grundsatz der Polizeifestigkeit der Versammlung

Neben Maßnahmen, die eine Versammlung betreffen und auf das VersG als Ermächtigungsgrundlage gestützt werden, sind grundsätzlich auch Maßnahmen gegen Versammlungen auf der Grundlage des Polizeigesetzes denkbar.
Allerdings schränkt der verfassungsrechtliche Grundsatz der Polizeifestigkeit der Versammlung Näher dazu Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 20, Rn. 14 f. den Rückgriff auf polizeigesetzliche Ermächtigungsgrundlagen für Maßnahmen, die an Versammlungen gerichtet sind, erheblich ein. Nach diesem Grundsatz dürfen Maßnahmen gegen Versammlungen nicht auf das allgemeine Polizeirecht gestützt werden. Die Regelungen im Versammlungsgesetz sind insofern nicht nur spezieller, sondern auch abschließend. Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 185; Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 295
Allerdings gibt es von diesem Grundsatz mehrere Ausnahmen, von denen die wichtigsten im Folgenden dargestellt werden.

b) Vorfeldmaßnahmen

Das Versammlungsgesetz ermächtigt grundsätzlich nur zur Maßnahmen gegen eine bereits laufende Versammlung. Eine Ausnahme gilt zwar für das Anmeldeverfahren gem. §§ 14, 15 Abs. 1 VersG. Dies betrifft aber nicht Maßnahmen im unmittelbaren Vorfeld einer Versammlung, z.B. Polizeimaßnahmen bei der Anfahrt zu einer Versammlung.
Daher darf die Polizei für sog. Vorfeldmaßnahmen auf die allgemeinen polizeirechtlichen Ermächtigungsgrundlagen zurückgreifen. Dazu auch Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 307 Neben der Generalklausel kommen dabei insbesondere Personenfeststellungen gem. § 26 PolG oder die Durchsuchung von Personen und Sachen gem. §§ 29, 30 PolG in Betracht. Obwohl hier also das allgemeine Polizeirecht gilt, muss dennoch die Bedeutung der Versammlungsfreiheit bei der Auslegung und Anwendung dieser Grundlagen – insbesondere im Ermessen – berücksichtigt werden. Denn die Versammlungsfreiheit schützt auch vorbereitende Maßnahmen wie die Anreise der Versammlungsteilnehmer. Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 181 So wäre es z.B. rechtswidrig und als Verletzung der Versammlungsfreiheit zu werten, wenn die Polizei die Zufahrt zu einem Versammlungsort durch bewusst schleppend durchgeführte Personenkontrollen verhindern würde.
Die besondere Bedeutung der Versammlungsfreiheit muss auch bei anderen Maßnahmen im Vorfeld einer Versammlung berücksichtigt werden, wie einer Meldeauflage oder einer Gefährderansprache. Dazu näher Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 46 ff.; VGH Mannheim, DÖV 2002, 218; OVG Lüneburg, NJW 2006, 391.

c)

Wie bereits erwähnt, ermächtigt § 15 Abs. 3 VersG seinem Wortlaut nach bei laufenden Versammlungen nur zu einer Auflösung. Dies kann aber im Einzelfall unverhältnismäßig sein, wenn die Gefahr z.B. genau so effektiv durch die Ingewahrsamnahme einzelner Personen oder eine Sicherstellung von Transparenten mit strafbarem Inhalt abgewehrt werden kann.
Allerdings könnte gegen den Rückgriff auf die allgemeinen polizeirechtlichen Ermächtigungsgrundlagen der Grundsatz von der Polizeifestigkeit der Versammlung sprechen. Der mögliche Konflikt, dass einerseits § 15 Abs. 3 VersG nur zum „schärfsten Schwert“, der Auflösung der Versammlung ermächtigt; ein Rückgriff auf das allgemeine Polizeirecht aber am Grundsatz der Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts scheitern könnte, wird wie folgt aufgelöst:
Die Polizei kann bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 15 Abs. 3 VersG sog. Minus-Maßnahmen ergreifen. Damit sind Maßnahmen gemeint, die in der Intensität unterhalb der Schwelle der Auflösung einer Versammlung liegen. Dies wird aus einem Erst-Recht-Schluss (a maiore ad minus) gefolgert: wenn § 15 Abs. 3 VersG sogar zu der intensiven Maßnahme der Versammlungsauflösung ermächtigt, so muss dies erst recht für mildere, weniger eingriffsintensive Maßnahmen gelten.
Als Ermächtigungsgrundlage wird dann meist § 15 Abs. 3 VersG in Verbindung mit einer Ermächtigungsgrundlage des PolG genannt, z.B.: § 15 Abs. 3 VersG i.V.m. §§ 1, 3 PolG für das Gebot, ein bestimmtes Transparent einzurollen. Damit durch den Rückgriff auf die Generalklausel oder Standardmaßnahmen des PolG nicht die besonderen Rechtmäßigkeitsanforderungen versammlungsrechtlicher Maßnahmen umgangen werden, müssen dabei die Tatbestandsvoraussetzungen beider Ermächtigungsgrundlagen erfüllt sein. Dies bedeutet z.B., dass eine Maßnahme gegen eine Versammlung, die als Minus-Maßnahme auf die polizeirechtliche Generalklausel gestützt werden soll, nicht bereits bei einer konkreten Gefahr (so § 1 PolG) zulässig ist, sondern zusätzlich der qualifizierte Gefahrenbegriff des § 15 Abs. 3 i.V.m. § 15 Abs. 1 VersG („unmittelbar gefährdet“) erfüllt sein muss.

d) Maßnahmen nach Auflösung

Eine weitere Grenze des Grundsatzes von der Polizeifestigkeit der Versammlung folgt aus dem zeitlichen Anwendungsbereich des Versammlungsgesetzes. Eine Versammlung endet mit der Auflösung der Versammlung gem. § 15 Abs. 3 VersG. Unmittelbare Rechtsfolge ist, die Pflicht aller Versammlungsteilnehmer sich zu entfernen gem. § 18 Abs. 1 i.V.m. § 13 Abs. 2 VersG. Verletzt ein Teilnehmer diese gesetzliche Pflicht und damit die öffentliche Sicherheit, so kann das Gebot mit Hilfe eines Platzverweises durchgesetzt und ggf. vollstreckt werden. BVerfG, NVwZ 2005, 80 f. mit dem deutlichen Hinweis, dass dies erst nach Auflösung einer Versammlung möglich ist. Insofern darf die Polizei auf die Rechtsgrundlagen im Polizeigesetz (§ 27a Abs. 1 PolG, §§ 49 ff. PolG) zurückgreifen. Soweit die Voraussetzungen vorliegen, können Versammlungsteilnehmer nach Auflösung einer Versammlung auch in Gewahrsam genommen werden. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 23, Rn. 6.

e) Versammlungs-un-spezifische Gefahren

Schließlich ergibt sich eine Ausnahme vom Grundsatz der Polizeifestigkeit der Versammlung daraus, dass das Versammlungsgesetz nur die Abwehr versammlungsspezifischer Gefahren regelt. Dies schließt nicht aus, dass aus der Anwendung anderer, spezieller Gefahrenabwehrgesetze auch Einschränkungen der Versammlungsfreiheit folgen.

 

Beispiel

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Für ein Gebäude, für das aufgrund akuter Einsturzgefahr oder mangelhaftem Brandschutz auf der Grundlage der Landesbauordnung eine bauaufsichtsrechtliche Nutzungsuntersagungsverfügung erlassen werden kann, gilt dies auch dann, wenn in dem Gebäude Versammlungen stattfinden (sollen). Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 20, Rn. 16

 

Andererseits darf der Rückgriff auf andere spezielle Rechtsvorschriften nicht dazu führen, dass die Versammlungsfreiheit leer läuft.

Beispiel

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Eine Versammlung darf nicht mit dem Argument verboten werden, es handele sich um eine genehmigungspflichtige straßenrechtliche Sondernutzung gem. § 16 Abs. 1 Straßengesetz BW. Sofern das Straßenrecht überhaupt anwendbar ist wird man eine Versammlung dementsprechend als kommunikativen Gemeingebrauch qualifizieren müssen. vgl. dazu auch BVerfGE 73, 206 (249); Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 2.

f) Sonderproblem: Der Polizeikessel

Eine in der Polizeipraxis bei gewalttätigen Versammlungen immer wieder eingesetzte Maßnahme ist der sog. Polizeikessel. Dabei wird die Versammlung von allen Seiten durch Polizeibeamte eingeschlossen. Es ist dann weder eine Fortsetzung des Versammlungszuges als solches möglich, noch können einzelne Versammlungsteilnehmer die Versammlung verlassen.


Versammlungsrechtlich wirft dieses Vorgehen eine ganze Reihe von Problemen auf. Vgl. hierzu ausführlich Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 188 m.w.N.; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 23, Rn. 7.
Zunächst könnte der Polizeikessel als Auflösung der Versammlung interpretiert werden. Im Hinblick auf die gesetzliche Entfernungspflicht für Teilnehmer einer aufgelösten Versammlung gem. § 13 Abs. 2 VersG i.V.m. § 18 Abs. 1 VersG stellt der Polizeikessel aber de facto das Gegenteil einer Auflösung dar. Den Teilnehmern wird gerade die Möglichkeit genommen, sich zu entfernen. Dies ist nicht zuletzt im Hinblick auf das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot problematisch.


Eine andere Möglichkeit wäre es, den Polizeikessel als Minus-Maßnahme gem. § 15 Abs. 3 i.V.m. Polizeigesetz zu qualifizieren. Allerdings erscheint es sehr fraglich, ob ein solcher Polizeikessel tatsächlich als gegenüber der Versammlungsauflösung mildere Maßnahme bezeichnet werden kann. Der Zweck der Versammlung – nämlich die freie Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung – wird ebenso vereitelt. Zusätzlich werden die Teilnehmer noch in ihrer Fortbewegungsfreiheit beschränkt. Regelmäßig kann man also einen Polizeikessel nicht als versammlungsrechtliche Minus-Maßnahmen verstehen.


Naheliegend ist daher eine Einordnung des Polizeikessels als Gewahrsam i.S.d. § 28 PolG. Doch auch insoweit zeigen sich rechtliche Probleme: Solange die Versammlung noch nicht aufgelöst wurde, schließt der Grundsatz der Polizeifestigkeit der Versammlung einen Rückgriff auf die Standardmaßnahmen des PolG aus. Wenn die Versammlung dagegen aufgelöst wird, muss den Teilnehmern grundsätzlich die Möglichkeit gegeben werden, sich von dem Versammlungsort zu entfernen.


Dementsprechend ist das versammlungsrechtliche Instrument des Polizeikessels als rechtlich sehr problematisch einzuschätzen. Ausnahmsweise kann sich die Rechtmäßigkeit aus dem Gedanken des polizeilichen Notstands ergeben oder solche Versammlungen betreffen, die von vornherein den Friedlichkeitsvorbehalt verletzen und damit erst gar nicht in den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit fallen. In diesen Fällen kann ein unmittelbarer Rückgriff auf polizeirechtliche Maßnahmen wie die Ingewahrsamnahme – je nach den konkreten Umständen – in Betracht kommen.

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