Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg

Versammlungrecht

I Grundlagen und Bedeutung

Neben der polizeirechtlichen Generalklausel und den im PolG geregelten Standardmaßnahmen kann sich die Ermächtigungsgrundlage für das Handeln der Polizei auch aus Spezialgesetzen ergeben. Das für juristische Prüfungen wichtigste Spezialgesetz ist das Versammlungsgesetz.

Versammlungsrechtliche Fälle sind auch deshalb in Prüfungen so beliebt, weil sie in tatsächlicher Hinsicht oft einfach zu beschreiben und gut nachvollziehbar sind. Anders als z.B. umweltrechtliche Fälle verlangt die Lösung von Fällen aus dem Versammlungsrecht keinerlei technische oder naturwissenschaftliche Kenntnisse.

Grundsätzlich ist das Versammlungsgesetz gegenüber dem Polizeigesetz lex specialis. Allerdings ist das Verhältnis zwischen Versammlungs- und allgemeinem Polizeirecht komplexer als das einer reinen Spezialität. Zwischen Versammlungsrecht und allgemeinem Polizeirecht bestehen vielmehr zahlreiche Wechselbezüge.

Daneben ist das einfache Versammlungsrecht intensiv durch das Grundrecht der Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 Abs. 1 GG geprägt. Es ist sicher nicht übertrieben zu behaupten, dass es kaum ein anderes Gesetz gibt, das in seiner Auslegung und Anwendung so umfassend vom Einfluss eines einzelnen Grundrechts bestimmt wird, wie das Versammlungsrecht.

Das BVerfG hat deutlich gemacht, dass die Versammlungsbehörden den hohen Rang der Versammlungsfreiheit beachten müssen und die grundrechtsbeschränkenden Gesetze stets im Lichte der grundlegenden Bedeutung dieses Grundrechts im freiheitlichen demokratischen Staat auszulegen und sich bei ihren Maßnahmen auf das zu beschränken haben, was zum Schutz gleichwertiger Rechtsgüter notwendig ist.“BVerfGE 69, 315 (349).

II Überblick: Grundrecht der Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 GG

Deshalb sollen hier zunächst die Grundlagen aus dem Bereich der Grundrechte wiederholt und knapp dargestellt werden.

Hinweis

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Eine ausführliche Darstellung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit finden Sie Skript von Daniela Schroeder, JURIQ Erfolgstraining Grundrechte, Rn. 433 ff.

1 Verfassungsrechtlicher Begriff der Versammlung

Definition

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Definition: Versammlung i.S.v. Art. 8 GG

Eine Versammlung i.S.v. Art. 8 GG ist die örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung.

a) Zahl der Teilnehmer

Umstritten ist dabei zunächst, wie viele Personen mindestens zusammenkommen müssen, damit von einer Versammlung gesprochen werden kann. Teilweise werden dabei drei oder sogar – in Anlehnung an § 56 BGB – sieben Teilnehmer gefordert. Ganz überwiegend wird jedoch im Hinblick auf den Schutzzweck des Art. 8 Abs. 1 GG die örtliche Zusammenkunft von zwei Personen für ausreichend erachtet.

b) Gemeinsamer Zweck

Erforderlich ist zudem ein gemeinsamer Zweck, also eine innere Verbindung der Personen, die auf die Verfolgung eines gemeinsamen Zwecks gerichtet ist.

Beispiel

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Deshalb sind z.B. Warteschlangen an einer Haltestelle oder vor einem Schalter oder Gesamtheit von „Gaffern“ bei einem Unfall keine Versammlung. Die beteiligten Personen haben nämlich zwar denselben – aber keinen gemeinsamen Zweck, den sie verfolgen. Es handelt sich daher um eine bloße Ansammlung.

Problematisch ist allerdings, ob hier jeder beliebige, gemeinsame Zweck genügt. In der Literatur wird verbreitet der sog. weite Versammlungsbegriff vertreten. Danach kann eine Versammlung jeden Zweck verfolgen, solange dieser nur gemeinsam bezweckt wird.

Das Bundesverfassungsgericht dagegen hat sich klar für einen engeren Versammlungsbegriff entschieden.BVerfG, NJW 2001, 2459 Danach liegt eine Versammlung nur dann vor, bei einer örtlichen Zusammenkunft mehrerer Personen zwecks gemeinschaftlicher Erörterung und Kundgebung mit dem Ziel der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung .

Für den weiten Versammlungsbegriff spricht zunächst der Wortlaut des Art. 8 Abs. 1 GG. Dieser enthält keinen Anhaltspunkt dafür, den verfolgten Zweck zu begrenzen und nur bestimmte, qualifizierte Ziele einer Menschenansammlung dem Schutzbereich der Versammlungsfreiheit zu unterstellen.

Das BVerfG begründet seine restriktive Haltung dagegen mit einer teleologischen Überlegung. Danach erhält das Grundrecht der Versammlungsfreiheit seine besondere verfassungsrechtliche Bedeutung in der freiheitlichen demokratischen Ordnung des Grundgesetzes wegen des Bezugs auf den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung. In Demokratien – wie der des Grundgesetzes – mit parlamentarischem Repräsentativsystem und geringen plebiszitären Mitwirkungsrechten hat die Freiheit kollektiver Meinungskundgabe die Bedeutung eines grundlegenden Funktionselements.BVerfG, NJW 2001, 2459 ff. Das Grundrecht gewährleistet insbesondere Minderheitenschutz und verschafft auch denen Möglichkeiten zur Äußerung in einer größeren Öffentlichkeit, denen der direkte Zugang zu den Medien versperrt ist . In der Erscheinungsform der Demonstration manifestiert sich ein Stück ursprünglich-ungebändigter unmittelbarer Demokratie.BVerfGE 69, 315 (346 f.); Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 4.

Noch eine weitere Überlegung kann die Interpretation des BVerfG stützen. Das BVerfG versteht die Versammlungsfreiheit des Art. 8 Abs. 1 GG systematisch als kollektive Meinungsfreiheit. Dagegen ist es zumindest begründungsbedürftig, warum bestimmte Tätigkeiten, die – von einem Einzelnen ausgeübt – unstreitig nur unter die Allgemeine Handlungsfreiheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG fallen würden (z.B. Freizeitsport, das Beobachten eines Fußballspiels vor dem TV, der Konsum von Musik) allein deshalb den Schutz einer speziellen Freiheitsgarantie genießen sollen, weil sie zu zweit ausgeübt werden.

Beispiel

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Praktische Relevanz hat der Streit um den Versammlungsbegriff insbesondere für Sport-, Tanz- und Musikveranstaltungen. Die grundlegende Entscheidung des BVerfG erging denn auch im Hinblick auf den versammlungsrechtlichen Charakter der „Love-Parade“ und der „Fuck-Parade“.

Nach dem engeren Versammlungsbegriff ist es wichtig, die konkrete Veranstaltung zu charakterisieren. Die rechtliche Beurteilung ist danach zu richten, ob die Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung ist oder ob der Spaß-, Tanz- oder Unterhaltungszweck im Vordergrund steht.Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 181.

Einerseits wird deshalb eine Musik- und Tanzveranstaltung nicht allein dadurch insgesamt zu einer Versammlung i.S. des Art. 8 GG, dass bei ihrer Gelegenheit auch Meinungskundgaben erfolgen. Andererseits kann auch bei einer Musikveranstaltung die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung im Vordergrund stehen.

Expertentipp

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Hier schlägt die Stunde einer genauen Auswertung eines Sachverhalts und einer ausführlichen Subsumtion. So kann z.B. ein „Rock-gegen-Rechts“-Konzert, bei dem die Sänger zwischen ihren Songs politische Stellungnahme abgeben oder die Veranstalter Flugblätter mit politischen Forderungen verteilen durchaus eine Versammlung i.S.d. Art. 8 GG sein.

2 Friedlichkeitsvorbehalt

Liegt eine Versammlung vor, so ist darauf zu achten, dass Art. 8 GG seinen sachlichen Schutzbereich auf solche Versammlungen begrenzt, die friedlich und ohne Waffen stattfinden.

a) Begrenzung auf Schutzbereichsebene

Systematisch gesehen liegt damit einer der seltenen Fälle einer sog. schutzbereichsimmanenten Schranke vor. Aus allgemeiner grundrechtsdogmatischer Sicht würde viel dafür sprechen, den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit weit zu fassen, und die Problematik unfriedlicher und bewaffneter Versammlungen auf der Ebene der Schranken zu lösen. Der Wortlaut ist hier jedoch eindeutig, und schließt derartige Versammlungen bereits aus dem Schutzbereich aus.

Hinweis

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Versuchen Sie möglichst in allgemeinen Strukturen zu lernen und systematisch vergleichbare Probleme zu erkennen: Bei der Berufsfreiheit gem. Art. 12 Abs. 1 GG stellt sich dieselbe Frage: Fallen sog. „schlechthin sozialschädliche“ Tätigkeiten, wie die eines Auftragskillers oder eines Menschenhändlers schon gar nicht unter den Schutzbereich der Berufsfreiheit oder wird das Verbot als objektive Berufswahlregelung mit dem Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter auf der Ebene der Schranken verfassungsrechtliche gerechtfertigt? Anders als der offene Wortlaut des Art. 12 Abs. 1 GG, spricht bei Art. 8 Abs. 1 GG alles für die Annahme einer schutzbereichsimmanenten Schranke.

b) Friedlich

Entscheidend ist also die Frage, wann eine Versammlung nicht mehr „friedlich“ ist. Da unfriedlichen Versammlungen bereits der Schutz der Versammlungsfreiheit versagt wird, muss dieses Merkmal eng ausgelegt werden. Nicht jede Rechtsverletzung – nicht einmal jeder Verstoß gegen Strafgesetze – führt automatisch zum Verlust des tatbestandlichen Schutzes. Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 29 f. Allgemein anerkannt ist folgende

Definition

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Definition: Unfriedlich

Unfriedlich ist eine Versammlung, wenn sie einen gewalttätigen und aufrührerischen Verlauf nimmt, bzw. ein solcher Verlauf unmittelbar bevorsteht.

Expertentipp

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Diese Formulierung müssen Sie nicht auswendig lernen, sie findet sich auch in den §§ 5 Nr. 3, 13 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 VersG. Allerdings dürfen Sie in der Klausur nicht den Eindruck erwecken, Sie würden den verfassungsrechtlichen Begriff der Versammlung verbindlich unter Rückgriff auf das einfache Recht auslegen.Deutlich die Formulierung bei Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 31 f. Es gibt eine verfassungskonforme Auslegung des einfachen Rechts, aber keine Auslegung der Verfassung nach Maßgabe des einfachen Rechts. Stattdessen sollten Sie die Definition einfach verwenden und ggf. darauf hinweisen, dass sich dieses Verständnis auch „im einfache Recht niedergeschlagen hat“ o.ä.

Zudem ist zu beachten, dass die Versammlung als solche unfriedlich sein muss. Ein aufrührerisches Verhalten Einzelner Versammlungsteilnehmer lässt noch nicht den friedlichen Charakter der Versammlung entfallen. Dies gilt erst recht für ein unfriedliches Verhalten von Gegendemonstranten. Hier ist eine Abgrenzung vorzunehmen, die im Einzelfall schwierig sein kann. Entscheidend ist, ob das gewalttätige Verhalten Einzelner charakterprägend für die gesamte Veranstaltung wirktHöfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 34.

.

Hinweis

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Wichtige Aspekte für diese Gesamtbeurteilung sind z.B. zahlenmäßigen Verhältnisse zwischen Störern und friedlichen Demonstranten, aber auch, ob die übrigen Teilnehmer und der Versammlungsleiter sich von den Gewalttätern abgrenzen, deeskalierend wirken oder umgekehrt sich mit diesen solidarisieren und ggf. sogar zu weiteren Ausschreitungen anstacheln.

c) Ohne Waffen

Schließlich ist die Beschränkung des sachlichen Schutzbereichs der Versammlungsfreiheit auf waffenlose Versammlungen zu beachten.

Definition

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Definition: Waffen

Waffen sind einerseits Waffen im technischen Sinne gem. § 1 WaffG, aber auch gefährliche Gegenstände, die ihrer Art nach zur Verletzung von Personen oder Beschädigung von Waffen geeignet sind und von ihren Trägern dazu subjektiv bestimmt sind Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 183.

Beispiel

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Beispiel für Waffen im technischen Sinn (§ 1 WaffG) sind Schusswaffen, aber auch Hieb- und Stoßwaffen, wie Messer oder Schlagringe.
Andere gefährliche Gegenstände sind z.B. Eisenketten oder Baseballschläger.

3 Differenzierte Schrankensystematik

Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit unterliegt einer differenzierten Schrankensystematik. Der einfache Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG gilt nur für Versammlungen unter freiem Himmel.

a) Unterscheidung zwischen Versammlungen „unter freiem Himmel“ und „in geschlossenen Räumen“

Entscheidend ist daher die Abgrenzung zwischen Versammlungen unter freiem Himmel und solchen in geschlossenen Räumen.

Einigkeit besteht insofern zunächst insofern, dass es dabei nicht auf eine Überdachung, also die Abgrenzung nach oben ankommt. Das entscheidende Kriterium ist vielmehr die Begrenzung zu den Seiten der VersammlungHöfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 55; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 20, Rn. 10. .

Beispiel

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Versammlungen in einem Stadion sind daher – unabhängig, ob „Open Air“, oder von einem (ggf. verschiebbaren) Dach geschützt – solche in geschlossenen Räumen.
Umgekehrt ist eine Versammlung auf einem offenen Platz, die von Sonnensegeln „überdacht“ ist eine Versammlung unter freiem Himmel.

Diese an räumlichen, äußerlichen Kriterien orientierte Abgrenzung zwischen Versammlungen unter offenem Himmel und solchen in geschlossenen Räumen war bis vor kurzem allgemein anerkannt und nahezu unangefochten.

Ein völlig neuer, funktionaler Ansatz der Bestimmung von Versammlungen unter freiem Himmel liegt dagegen der wichtigen Fraport-Entscheidung des BVerfG zu GrundeBVerfG, NJW 2011, S. 1201, Rn. 76 ff. .

Danach sind Versammlungen unter freiem Himmel solche, die an Orten allgemeinen kommunikativen Verkehrs stattfinden. Das BVerfG stellt in dieser Entscheidung ausdrücklich klar, dass dies unabhängig davon gilt, ob die der Allgemeinheit geöffneten Orte in der freien Natur oder in geschlossenen Gebäuden liegen. Maßgeblich ist allein, dass Versammlungen an solchen Orten innerhalb eines „öffentlichen Raums“, d. h. inmitten eines allgemeinen Publikumsverkehrs stattfinden. Zur Begründung greift das BVerfG auf die Gegenüberstellung von „Leitbildern“ der Versammlung zurück. Danach sollen Versammlungen unter freiem Himmel idealtypisch solche auf öffentlichen Straßen und Plätzen sind. Typisch für eine Versammlung in geschlossenen Räumen ist dagegen ein von der Öffentlichkeit abgeschiedener Räumen wie etwa ein Hinterzimmer einer Gaststätte, in dem die Versammlungsteilnehmer unter sich und sind von der Allgemeinheit abgeschirmt bleiben. Dementsprechend hat das BVerfG den Versammlungsort im Inneren des Flughafens ausdrücklich als einen solchen „unter freiem Himmel“ charakterisiert, obwohl er sowohl überdacht, als auch seitlich begrenzt war.

Expertentipp

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Ob diese neue Abgrenzung zwischen Versammlungen unter freiem Himmel und in geschlossenen Räumen sich durchsetzen oder auf diesen Einzelfall beschränkt bleiben wird, ist derzeit völlig offen. Weitere Beispiele sind durchaus denkbar: Bahnhofsgebäude, Einkaufszentren, U-Bahn-Haltestellen.
Sollte es in einem konkreten Fall einen Anhaltspunkt geben, sollten Sie aber auf jeden Fall auf diese neue Rechtsprechung hinweisen und können diese entweder mit Blick auf den eindeutigen Wortlaut des Art. 8 Abs. 1 GG ablehnen oder aber mit der folgenden Begründung zustimmen:

Der Grund für die differenzierte Schrankenregelung des Art. 8 Abs. 2 GG – an dessen Sinn und Zweck sich die Abgrenzung und Bestimmung von Versammlungen unter „freiem Himmel“ grundsätzlich ausrichten sollte – ist folgender:
Versammlungen „unter freiem Himmel“ finden in der unmittelbaren Auseinandersetzung mit einer unbeteiligten Öffentlichkeit statt. Hier besteht im Aufeinandertreffen der Versammlungsteilnehmer mit Dritten ein höheres, weniger gut beherrschbares Gefahrenpotenzial. Emotionalisierungen können sich im Gegenüber zu einem allgemeinen Publikum schneller zuspitzen und eventuell Gegenreaktionen provozieren. Die Versammlung kann hier leichter Zulauf finden, sie bewegt sich als Kollektiv im öffentlichen RaumBVerfG, NJW 2011, 1201 . Der Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG soll es dem Gesetzgeber ermöglichen, gerade solche Konflikte zu vermeiden und auszugleichen.

b) Einfacher Gesetzesvorbehalt für Versammlungen „unter freiem Himmel“

Nach Art. 8 Abs. 2 kann das Grundrecht der Versammlungsfreiheit für Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden. Systematisch gesehen handelt es sich dabei um einen einfachen Gesetzesvorbehalt, der insbesondere durch das Versammlungsgesetz ausgestaltet wird.

c) Vorbehaltloses Grundrecht auf Versammlungen in geschlossenen Räumen

Für Versammlungen in geschlossenen Räumen ist der Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG dagegen nicht anwendbar. Das Grundrecht auf Versammlungen in geschlossenen Räumen unterliegt damit nur den verfassungsimmanenten Schranken des kollidierenden Verfassungsrechts.

Grund für diese Differenzierung ist die besondere Störanfälligkeit und das intensivere Kollisionspotential von Versammlungen unter freiem Himmel. Versammlungen in geschlossenen Räumen sind dagegen im Ansatz für die Allgemeinheit und unbeteiligte Bürger weniger gefährlichVgl. Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 55 .

Da allerdings auch für vorbehaltlos garantierte Grundrechte der Grundsatz vom „Vorbehalt des Gesetzes“ gilt, bedürfen auch Maßnahmen gegen Versammlungen in geschlossenen Räumen einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

III Das Versammlungsgesetz

Das mit Abstand wichtigste Beispiel für ein Gesetz i.S.d. Art. 8 Abs. 2 GG ist das Versammlungsgesetz.

1 Formelle Verfassungsmäßigkeit – Bundeskompetenz

Dabei ist die Anwendung des Bundes-Versammlungsgesetzes im Hinblick auf dessen formelle Verfassungsmäßigkeit durchaus nicht unproblematisch. Nach der Föderalismusreform ist nämlich die Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht auf die Länder übergegangen. Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG a.F. enthielt noch eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes, die aber jetzt weggefallen ist. Allerdings gilt nach Art.125a GG Recht, das als Bundesrecht erlassen worden ist, aber wegen der Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, als Bundesrecht fortPieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 20, Rn. 1 . Es kann jedoch jederzeit durch Landesrecht ersetzt werden.

Beispiel

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Bayerisches Versammlungsgesetz, Niedersächsisches Versammlungsgesetz, Landesversammlungsgesetz des Freistaates Sachsen

Das Land Baden-Württemberg hat ein solches Landesversammlungsgesetz bislang nicht erlassen. Daher gilt das Bundes-Versammlungsgesetz gem. Art. 125a GG fort.

2 Begriff der Versammlung im VersG – Anwendungsbereich

Für die richtige Verwendung des Versammlungsgesetzes ist zunächst dessen Anwendungsbereich von entscheidender Bedeutung. Manchmal liest man, dass der Versammlungsbegriff des Art. 8 Abs. 1 GG identisch sei mit dem Versammlungsbegriff des VersammlungsgesetzesSo etwa Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 181 m.w.N .

Diese Formulierung ist aber zumindest missverständlich und wird dann eindeutig falsch, wenn daraus der Schluss gezogen wird, dass der Anwendungsbereich des Versammlungsgesetzes mit dem Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG vollständig übereinstimmen würde. Ganz im Gegenteil unterscheiden sich die beiden Anwendungsbereiche gleich in mehrfacher Hinsicht.

a) Sachlicher Anwendungsbereich

Nach § 1 Abs. 1 VersG hat jedermann das Recht, öffentliche Versammlungen zu veranstalten und daran teilzunehmen. Das VersG ist also unmittelbar nur auf öffentliche Versammlungen anwendbar und regelt die nicht-öffentlichen Versammlungen nicht.

Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG enthält dagegen eine solche Einschränkung auf Schutzbereichsebene nicht und gilt daher auch für nicht-öffentliche Versammlungen.

Wie oben erläutert, enthält Art. 8 Abs. 1 GG eine schutzbereichsimmanente Schranke und schließt unfriedliche Versammlungen bereits auf der Ebene des Schutzbereichs aus.

Dagegen ist das Versammlungsgesetz grundsätzlich auch auf unfriedliche Versammlungen anwendbar, ja es enthält gerade eine Ermächtigungsgrundlage, um solche Versammlungen zu verbieten, bzw. aufzulösen: §§ 5 Nr. 3 und 13 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 VersG. Ähnliches gilt für den Umgang mit Waffen, vgl. § 2 Abs. 3 VersG, § 5 Nr. 2 VersG.

b) Persönlicher Anwendungsbereich

Unterschiede zwischen dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit und dem Versammlungsgesetz ergeben sich auch im Hinblick auf den persönlichen Schutz- bzw. Anwendungsbereich. Vgl. auch Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 295.

Art. 8 Abs. 1 GG ist eine Deutschen-Grundrecht. Ausländer können sich also – vom Sonderfall der EU-Ausländer einmal abgesehen – unstreitig nicht auf Art. 8 Abs. 1 GG berufen, wenn sie sich versammeln (wollen). Der Grundrechtsschutz für die Versammlungen von Ausländern folgt stattdessen (nur) aus der allgemeinen Handlungsfreiheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG.

Demgegenüber hat nach § 1 VersG „jedermann“ das Recht, öffentliche Versammlungen zu veranstalten und an solchen Veranstaltungen teilzunehmen. Auf einfach-gesetzlicher Ebene sind die Ausländer den Deutschen damit gleichgestellt. Das Versammlungsgesetz ist auch auf Versammlungen anwendbar, an denen (ausschließlich) Ausländer teilnehmen.

c) Zeitlicher Anwendungsbereich

Dass der Merksatz von der angeblichen „Identität“ des Versammlungsbegriffs des Grundgesetzes mit dem des Versammlungsgesetzes in die Irre führt, zeigt sich schließlich im Hinblick auf den zeitlichen Anwendungsbereich.

Das Versammlungsgesetz regelt grundsätzlich – also abgesehen von dem Verfahren der Anmeldung – den Zeitraum zwischen dem Beginn der Versammlung und deren Auflösung. Weder die Anfahrt zum Versammlungsort noch das Verhalten der Teilnehmer nach Auflösung einer Versammlung wird durch das Versammlungsgesetz geregelt.

Dies schließt es aber umgekehrt nicht aus, dass das Grundrecht der Versammlungsfreiheit bereits im Vorfeld einer Versammlung bei der Ausübung polizeirechtlicher Befugnisse berücksichtigt werden muss. Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 181. Dieser Aspekt wird später noch unter dem Stichwort „Polizeifestigkeit der Versammlung“ vertieft.

3 Struktur des Versammlungsgesetzes

Wie auch das Grundrecht der Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 Abs. 1 und 2 GG ist auch das Versammlungsgesetz strukturiert anhand der Unterscheidung zwischen öffentlichen Versammlungen in geschlossenen Räumen (§§ 5 – 13 VersG) und öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel (§§ 4 – 20 VersG). Daneben gibt es allgemeine Vorschriften, die grundsätzlich für alle Arten von Versammlungen gelten (§§ 1 – 3, 21 – 30 VersG).

Expertentipp

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Auf diese Struktur des Gesetzes sollten Sie unbedingt achten. Es ist ein ebenso beliebter, wie „peinlicher“ Fehler, die Auflösung einer Demonstration unter freiem Himmel auf § 13 Abs. 1 VersG zu stützen, weil der Wortlaut (scheinbar) so gut passt.

IV Öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel

Die Mehrzahl der versammlungsrechtlichen Fälle betrifft öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel. Daher wird hier das versammlungs- und polizeirechtliche Instrumentarium, das zur Abwehr von Gefahren eingesetzt werden kann, die von solchen Versammlungen ausgehen, ausführlich dargestellt. Die Eingriffsmöglichkeiten gegen öffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen und gegen nichtöffentliche Versammlungen werden im Anschluss daran überblicksartig präsentiert.

1 Maßnahmen nach dem Versammlungsgesetz

Bei polizeilichen Maßnahmen gegen Versammlungen kommt offensichtlich zunächst das Versammlungsgesetz als Ermächtigungsgrundlage in Betracht.

a) Anmeldepflicht gem. § 14 VersG

§ 14 Abs. 1 VersG enthält eine Anmeldungspflicht für Versammlungen: Wer die Absicht hat, eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel oder einen Aufzug zu veranstalten, hat dies spätestens 48 Stunden vor der Bekanntgabe der zuständigen Behörde unter Angabe des Gegenstandes der Versammlung oder des Aufzuges anzumelden.

Versammlungen sind also grundsätzlich anmeldepflichtig, aber nicht genehmigungspflichtig, sie stehen nicht unter präventivem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt – erst recht nicht unter einem repressiven Verbot mit Befreiungsvorbehalt.Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 2.

Expertentipp

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Achten Sie bei der Berechnung der Anmeldefrist auf den maßgeblichen Zeitpunkt. Dies ist nicht – wie vielfach zu lesen – der Beginn der Versammlung. Entscheidend für den Lauf der 48-Stunden-Frist ist der Zeitpunkt der Bekanntgabe der Absicht, eine Versammlung zu veranstalten, also z.B. dem Aufruf zu einer Versammlung, öffentlicher Werbung etc.

Im Hinblick auf den Wortlaut des Art. 8 Abs. 1 GG – alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung zu versammeln – erscheint es auf den ersten Blick ungewöhnlich, dass hier eine allgemeine gesetzliche Anmeldepflicht normiert wird. Allerdings unterliegt das Grundrecht der Versammlungsfreiheit unter offenem Himmel dem Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG. Auch die Anmeldepflicht nach § 14 VersG ist insoweit ein gesetzliche Schranke. Diese dient auch grundsätzlich in verhältnismäßiger Weise einem legitimen Zweck: Die Versammlungsbehörde soll die Möglichkeit bekommen, sich auf die Versammlung vorzubereiten, durch Auflagen mögliche Gefahren bereits im Vorfeld abzuwehren oder einen effektiven Einsatz gegen absehbare (ggf. gewalttätige) Gegendemonstrationen vorzubereiten.

Zu problematischen Konsequenzen führt allerdings eine strikte Anwendung der Anmeldungspflicht auf sämtliche Versammlungen.

Denn dann wäre es nicht möglich, sich erlaubterweise spontan zu versammeln, um auf ein aktuelles Ereignis zu reagieren.

Beispiel

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Wenn an einem Montagabend ein internationaler Konflikt ausbricht, könnte – unter Beachtung der 48-stündigen Anmeldepflicht – frühestens am Mittwochabend eine Demonstration dazu stattfinden.

Dies wäre mit der Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 Abs. 1 GG nicht vereinbar, die ja die Anmeldefreiheit sogar ausdrücklich erwähnt. Wenn also eine Anmeldepflicht auch nicht grundsätzlich unzulässig ist, so darf sie doch nicht im Ergebnis dazu führen, dass kurzfristige Versammlungen dadurch unmöglich wären. Genau zu diesem Ergebnis kommt man aber bei einer strikten Anwendung und Auslegung des § 14 VersG.

Vor diesem Hintergrund wäre es durchaus denkbar, die Vorschrift des § 14 VersG für verfassungswidrig zu halten. So ausdrücklich Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 59 Das BVerfG dagegen geht einen anderen Weg. Es stellt ebenfalls fest, dass die Gewährleistung des Art. 8 Abs. 1 GG durch die Anmeldepflicht nicht gänzlich für bestimmte Typen von Veranstaltungen außer Geltung gesetzt werden darf. BVerfGE 69, 315 (351, 357 ff.). Allerdings vermeidet es dies durch eine verfassungskonforme Auslegung von § 14 Abs. 1 VersG . Danach gilt:

Bei Spontanversammlungen entfällt die Anmeldepflicht vollständig. Unter Spontanversammlungen werden solche Versammlungen verstanden, die ohne zeitlichen Vorlauf und ohne Vorbereitung aus einem momentanen Anlass – eben spontan – auftreten. Sie sind auch ohne Anmeldung legal.

Expertentipp

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Diese Form der verfassungskonformen Auslegung des § 14 VersG durch das BVerfG strapaziert den Wortlaut schon erheblich. Als Anhaltspunkt können Sie argumentativ ggf. darauf hinweisen, dass eine Spontanversammlung nicht „veranstaltet“ wird, wie es § 14 VersG vorsieht. Es findet ja gerade keine vorherige Planung, Vorbereitung, Werbung usw. statt.

Ähnlich geht das BVerfG im Hinblick auf Eilversammlungen vor, also solche Versammlungen, die zwar nicht spontan entstehen, aber aus aktuellem Anlass so geplant werden, dass sie bei Einhaltung der 48-Stunden-Frist nicht wie gewünscht durchgeführt werden könnten. In diesen Fällen entfällt die Anmeldepflicht zwar nicht vollständig, aber sie verkürzt sich auf den Zeitraum, der im konkreten Einzelfall zumutbar ist , um die kurzfristig geplante Versammlung nicht ausfallen zu lassen. BVerfGE 85, 69 (75); Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 299

Expertentipp

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Diese Interpretation überschreitet eindeutig den Wortlaut als (angebliche?) Schranke der Auslegung. Um es ganz deutlich zu formulieren: Nach der Rechtsprechung des BVerfG können im konkreten Einzelfall auch einmal 12, 20 oder 30 Stunden das Merkmal „spätestens 48 Stunden“ i.S.d. § 14 Abs. 1 VersG erfüllen.Man kann daher mit überzeugenden Gründen zu dem Ergebnis kommen, die Vorschrift für verfassungswidrig zu halten, sollte aber zumindest bedenken, dass es sich um eine Auslegung zugunsten des Bürgers handelt. Unabhängig davon raten wir Ihnen in verwaltungs-/ polizeirechtlichen Klausuren dringend von der Feststellung der Verfassungswidrigkeit ab. Denn ein Fachgericht darf eine Vorschrift, die es für verfassungswidrig hält, nicht einfach unangewendet lassen. Vielmehr müsste das Verwaltungsgericht eine konkrete Normenkontrolle gem. Art. 100 GG zum BVerfG beschließen. Dieses Verfahren aber sauber in die Prüfung einer Anfechtungs- oder Fortsetzungsfeststellungsklage – oder gar einen Antrag im vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 V VwGO – einzufügen, wird nur schwer gelingen. Die verfassungskonforme Auslegung einer Vorschrift dagegen ist den Fachgerichten (also in der Klausur: Ihnen!) immer möglich.

b) Verbot und Auflagen gem. § 15 I VersG

§ 15 Abs. 1 VersG enthält die Ermächtigungsgrundlage für das Verbot einer Versammlung oder den Erlass einer Auflage.

Expertentipp

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Bitte verdeutlichen Sie sich den Unterschied zwischen dem Verbot und der Auflösung einer Versammlung: Das Verbot ergeht vor Beginn der Versammlung auf der Grundlage von § 15 Abs. 1 VersG. Nach Beginn der Versammlung kann diese gem. § 15 Abs. 3 VersG aufgelöst werden. Dieselbe Differenzierung gilt übrigens für öffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen: Verbot gem. § 5 VersG, Auflösung gem. § 13 VersG.

Ein Versammlungsverbot setzt eine konkrete, unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung voraus. Der Begriff der „unmittelbaren“ Gefahr wird dabei als gegenwärtige Gefahr verstanden und verlangt hohe Anforderungen im Hinblick auf die zeitliche Nähe und den Wahrscheinlichkeitsgrad des Schadenseintritts.BVerwG, NJW 2009, 98, 99; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 186; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 25.

Öffentliche Sicherheit i.S.d. § 15 Abs. 1 VersG ist wie auch im übrigen Polizeirecht die gesamte materielle Rechtsordnung, Individualrechte und die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen.

Definition

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Definition: Öffentliche Ordnung

Öffentliche Ordnung ist Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln, deren Befolgung nach den jeweils herrschenden sozialen und ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb eines bestimmten Gebiets angesehen wird.

Problematisch ist es vor dem Hintergrund dieser Definition, eine Versammlung aufgrund einer bestimmten dort propagierten Meinung zu verbieten. Denn die Versammlungsfreiheit soll gerade auch solche Meinungen (von Minderheiten) schützen, die nicht den jeweils „herrschenden sozialen und ethischen“ Anschauungen entsprechen.

15 Abs. 1 VersG ist daher nach der Rechtsprechung des BVerfG hinsichtlich des Schutzes der öffentlichen Ordnung insoweit einengend auszulegen, als zur Abwehr von kommunikativen Angriffen auf Schutzgüter der Verfassung besondere Strafrechtsnormen geschaffen worden sind (§§ 130, 166, 185 ff., 189 StGB). Die darin vorgesehenen Beschränkungen von Meinungsäußerungen sind abschließend und verwehren deshalb einen Rückgriff auf die in § 15 Abs. 1 VersG enthaltene Ermächtigung zum Schutz der öffentlichen Ordnung, soweit kein Straftatbestand erfüllt ist. BVerfG, NJW 2001, 2069; BVerfG, NVwZ 2006, 585.

Hinweis

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An diesem Punkt zeigt sich erneut das Verständnis der Versammlungsfreiheit als „kollektive Meinungsfreiheit“: Eine Äußerung, die nach Art. 5 Abs. 2 GG nicht verboten werden darf, kann auch nicht Anlass für versammlungsbeschränkende Maßnahmen nach Art. 8 Abs. 2 GG sein.
Das BVerfG nimmt dabei bewusst in Kauf, dass die Versammlungsfreiheit auch von politisch radikalen Gruppen in Anspruch genommen wird: Das Grundgesetz gewähre die Freiheit grundsätzlich (also bis an die Grenzen des Strafrechts, des Parteienverbots und der Verwirkung der Grundrechte gem. Art. 18 GG) auch den „Feinden der Freiheit".Vgl. dazu auch Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 301 mit Hinweisen auf die abweichende Rechtsprechung des OVG NRW

Beim Erlass eines Versammlungsverbots muss auch die Wertung des sog. Parteienprivilegs aus Art. 21 Abs. 2 S. 2 GG beachtet werden. Der Hinweis, dass eine – nicht verbotene – Partei (rechts-)radikal oder verfassungswidrig ist, kann das Verbot der von einer entsprechenden Partei veranstalteten Versammlung nicht rechtfertigen. Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 301.

Einen Sonderfall der öffentlichen Gefahr regelt § 15 Abs. 2 VersG. Dazu auch Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 38. Danach kann eine Versammlung (allein) deshalb verboten oder von bestimmten Auflagen abhängig gemacht werden, wenn die Versammlung oder der Aufzug an einem Ort stattfindet, der als Gedenkstätte von historisch herausragender, überregionaler Bedeutung an die Opfer der menschenunwürdigen Behandlung unter der nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft erinnert und nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung konkret feststellbaren Umständen zu besorgen ist, dass durch die Versammlung oder den Aufzug die Würde der Opfer beeinträchtigt wird. Konkret benannt als ein solcher Ort ist das Denkmal für die ermordeten Juden Europas in Berlin gem. § 15 Abs. 2 S. 2 VersG.

Weitere Anforderungen folgen aus der Versammlungsfreiheit des Art. 8 GG an die Gefahrenprognose auf die ein Versammlungsverbot gem. § 15 Abs. 1 VersG gestützt werden muss. Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 300 Eine bloße Vermutung reicht dafür nicht aus. Es müssen vielmehr konkrete Tatsachen bezeichnet werden, die die behördliche Annahme einer Gefahr mit hinreichender Wahrscheinlichkeit als richtig erscheinen lassen.

Expertentipp

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Hier geht es in einer Klausur um eine gute Argumentation anhand der konkreten Sachverhaltsangaben. Insbesondere bei vagen Prognosen der Versammlungsbehörde sollten Sie sehr zurückhaltend sein. Dies gilt vor allem für völlig allgemein gehaltene Erfahrungssätze wie: Bei einer Demonstration von Rechtsradikalen liegt immer eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit vor. Etwas anderes kann gelten, wenn ein Veranstalter bereits in der Vergangenheit bei vergleichbaren Versammlungen Straftaten begangen hat oder sich im Aufruf zu der Versammlung konkrete Hinweise darauf finden, dass Verletzungen der öffentlichen Sicherheit erfolgen werden. Umgekehrt darf nicht zu leichtfertig von früheren Vorfällen auf die Gefährlichkeit einer zukünftigen Versammlung geschlossen werden.Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 25; BVerfG, DVBl. 2000, 1121

Als milderes Mittel gegenüber einem Versammlungsverbot kommt gem. § 15 Abs. 1 VersG eine Auflage in Betracht.

Beispiel

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Verbot bestimmter Meinungsbekundungen; Verbot bestimmter Transparente und Plakate; Verlegung der Strecke des Demonstrationszuges; zeitliche Verschiebung der Versammlung

Expertentipp

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Bitte beachten Sie, dass „Auflagen“ i.S.d. § 15 Abs. 1 VersG keine Auflagen i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG („Nebenbestimmungen“) sind. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 9. Denn es liegt kein Hauptverwaltungsakt vor, mit dem die Auflage verbunden werden könnte, da es – entgegen einem im Alltag häufig anzutreffenden Sprachgebrauch – keine „genehmigten“ Versammlungen gibt. Die „Auflage“ i.S.d. § 15 Abs. 1 VersG ist also ein selbständiger Verwaltungsakt. Dies hat z.B. zur Folge, dass sich in der Zulässigkeit einer Anfechtungsklage nicht das Problem der „isolierten Anfechtungsklage“ gegen Nebenbestimmungen stellt.

c) Auflösung gem. § 15 III VersG

Versammlungsrechtliche Maßnahmen gegen eine bereits laufende Versammlung richten sich nach § 15 Abs. 3 VersG. Danach kann die zuständige Behörde die Versammlung auflösen, wenn sie nicht angemeldet ist, wenn von den Angaben der Anmeldung abgewichen oder den Auflagen zuwidergehandelt wird oder wenn die Voraussetzungen zu einem Verbot nach Abs. 1 oder 2 (also: unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung) gegeben sind.

Entgegen dem Wortlaut hält das BVerfG aber die Auflösung einer Versammlung allein wegen fehlender Anmeldung für unverhältnismäßig. Dies gilt nicht nur für Spontan- und Eilversammlungen, bei denen das Erfordernis der Anmeldepflicht ohnehin modifiziert wird, sondern auch für „reguläre“ Versammlungen. Verläuft eine unangemeldete Versammlung friedlich und ohne irgendwelche Gefahren für die öffentliche Sicherheit, so wäre eine Auflösung im Lichte von Art. 8 Abs. 1 GG unangemessen.

Hinweis

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Lernen Sie grundlegende Argumentationsfiguren und versuchen Sie strukturell vergleichbare Situationen auch ähnlich zu lösen. Bei dem Grundsatz, dass eine Versammlungsauflösung allein wegen der fehlenden Anmeldung unverhältnismäßig ist, handelt es sich um ein konkretes Beispiel des allgemeinen Grundsatzes, dass eine bloß formelle Illegalität regelmäßig keine irreversiblen, einschneidenden Maßnahmen der Behörde rechtfertigen kann: die bloß formelle Illegalität eines Bauvorhabens (also das Fehlen einer erforderlichen Baugenehmigung) kann eine bauordnungsrechtliche Abrissverfügung nicht rechtfertigen; der Betrieb einer Gaststätte, die in Übereinstimmung mit den materiellen Vorschriften des Jugendschutz-, Lebensmittelrechts usw. erfolgt, darf nicht allein deshalb untersagt, weil der Gastwirt keine Gaststättenerlaubnis erhalten hat (zumindest muss ihm vor der Schließung der Gaststätte als milderes Mittel die Möglichkeit gegeben werden, diese zu beantragen).Die naheliegende Frage, warum man eine Versammlung überhaupt noch anmelden sollte, wo doch ein Versäumnis nicht die Auflösung der Versammlung rechtfertigt, lässt sich einfach beantworten:
Erstens ist die Durchführung einer unangemeldeten öffentlichen Versammlung unter freiem Himmel für den Veranstalter oder Leiter gem. § 26 VersG strafbar. Krit. dazu Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 5a, 6. Zweitens kann es im konkreten Fall dazu kommen, dass die Polizei wegen der fehlenden Anmeldung sich unzureichend auf anderer Gefahren (insbesondere: Gegendemonstrationen) vorbereiten kann. Dadurch können Gefahren bestehen, die eigentlich durch Kooperation und Koordination hätten vermieden werden können, mangels Anmeldung aber nur noch durch eine Auflösung abgewehrt werden können Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 5a.. Die Versammlung wird dann aber nicht allein wegen der fehlenden Anmeldung aufgelöst.

Grundsätzlich darf eine Versammlung auch nicht mit Hinweis auf gewalttätige Gegendemonstrationen aufgelöst werden. Denn es folgt aus der Schutzpflichtfunktion der Versammlungsfreiheit, dass der Staat eine legale Versammlung gegenüber gewalttätigen Angriffen schützen muss und sich polizeiliche Maßnahmen gegen die Störer der Gegendemonstration und nicht gegen friedliche Teilnehmer richten dürfen. BVerfG, NVwZ 2006, 1049; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 183a. Mit Blick auf die Bedeutung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit scheidet auch eine Inanspruchnahme als Zweckveranlasser aus.Offen gelassen von BVerfG, NVwZ 2000, 1406. Eine friedliche Demonstration darf daher nur ganz ausnahmsweise wegen gewalttätiger Gegendemonstrationen verboten werden, wenn die Voraussetzungen des polizeilichen Notstands gem. § 9 PolG erfüllt sind.Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 183a; vgl. auch OVG Lüneburg, NVwZ-RR 2005, 820 - Castor

Nach § 15 Abs. 4 VersG ist eine verbotene Veranstaltung aufzulösen. Dies ist eine gebundene Entscheidung. Die Bedeutung der Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 Abs. 1 GG muss also bereits bei der vorgelagerten Ermessensentscheidung über das Verbot berücksichtigt werden (§ 15 Abs. 1 VersG).

Sobald eine Versammlung für aufgelöst erklärt worden ist, müssen sich alle Teilnehmer sofort entfernen. Dies folgt aus § 13 Abs. 2 VersG i.V.m. § 18 Abs. 1 VersG.
Die Fortsetzung einer öffentlichen Versammlung trotz Auflösung durch die Polizei ist gem. § 26 VersG strafbewehrt. Schon deshalb müssen hohe Anforderungen an die Klarheit und Bestimmtheit der Auflösungsverfügung gestellt werden. Eine konkludente Auflösung einer Versammlung ist somit nicht zulässig.

Seinem Wortlaut nach lässt § 15 Abs. 3 VersG als einzige Maßnahme eine Auflösung der Versammlung zu. Da dies als intensivster Eingriff in die Versammlungsfreiheit nur ultima ratio in Betracht kommt, stellt sich die Frage nach weniger intensiven Maßnahmen und auf welche Rechtsgrundlage diese gestützt werden können.
Dies wird im Folgenden unter dem Punkt „Minus-Maßnahmen“ behandelt.

d) Weiter versammlungsrechtliche Maßnahmen

Abgesehen von Verbot, Auflage und Auflösung einer Versammlung enthält das VersG noch weitere Eingriffsermächtigungen, die hier nur kurz erwähnt werden sollen.

§ 17a Abs. 1 VersG verbietet, bei öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel, Aufzügen oder sonstigen Veranstaltungen unter offenem Himmel oder auf dem Weg dorthin Schutzwaffen oder Gegenstände, die als Schutzwaffen geeignet und den Umständen nach dazu bestimmt sind, Vollstreckungsmaßnahmen eines Trägers von Hoheitsbefugnissen abzuwehren, mit sich zu führen (Schutzwaffenverbot).

Ebenfalls ist es nach § 17a Abs. 2 VersG verboten, an solchen Veranstaltungen in einer Aufmachung teilzunehmen, die geeignet und den Umständen nach darauf gerichtet ist, die Feststellung der Identität zu verhindern (Vermummungsverbot).

Zur Durchsetzung dieser Verbote kann die zuständige Behörde Anordnungen treffen gem. § 17a Abs. 4 VersG.

Nach §§ 18 Abs. 3, 19 Abs. 4 VersG kann die Polizei (einzelne) Teilnehmer, welche die Ordnung gröblich stören, von der Versammlung ausschließen. Dies ist zugleich eine mildere Maßnahme gegenüber der Auflösung der (gesamten) Versammlung, wenn die Gefahr nur von einzelnen Teilnehmern ausgeht.

Schließlich enthält § 19a VersG die Ermächtigungsgrundlage für Bild- und Tonaufnahmen durch die Polizei bei Versammlungen. Diese sind aber nicht generell, sondern nur unter den einschränkenden Bedingungen des § 12a VersG rechtmäßig. Danach darf die Polizei Bild- und Tonaufnahmen von Teilnehmern bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen nur anfertigen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. Nach § 12a Abs.2 VersG sind die Unterlagen nach Beendigung der öffentlichen Versammlung oder zeitlich und sachlich damit unmittelbar in Zusammenhang stehender Ereignisse unverzüglich zu vernichten, sofern sie nicht für besondere – in § 12a Abs. 2 VersG aufgezählte – Zwecke der Gefahrenabwehr oder der Strafverfolgung benötigt werden.

2 Polizeirechtliche Maßnahmen gegen Versammlungen

a) Grundsatz der Polizeifestigkeit der Versammlung

Neben Maßnahmen, die eine Versammlung betreffen und auf das VersG als Ermächtigungsgrundlage gestützt werden, sind grundsätzlich auch Maßnahmen gegen Versammlungen auf der Grundlage des Polizeigesetzes denkbar.

Allerdings schränkt der verfassungsrechtliche Grundsatz der Polizeifestigkeit der Versammlung Näher dazu Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 20, Rn. 14 f. den Rückgriff auf polizeigesetzliche Ermächtigungsgrundlagen für Maßnahmen, die an Versammlungen gerichtet sind, erheblich ein. Nach diesem Grundsatz dürfen Maßnahmen gegen Versammlungen nicht auf das allgemeine Polizeirecht gestützt werden. Die Regelungen im Versammlungsgesetz sind insofern nicht nur spezieller, sondern auch abschließend .Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 185; Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 295

Allerdings gibt es von diesem Grundsatz mehrere Ausnahmen, von denen die wichtigsten im Folgenden dargestellt werden.

b) Vorfeldmaßnahmen

Das Versammlungsgesetz ermächtigt grundsätzlich nur zur Maßnahmen gegen eine bereits laufende Versammlung. Eine Ausnahme gilt zwar für das Anmeldeverfahren gem. §§ 14, 15 Abs. 1 VersG. Dies betrifft aber nicht Maßnahmen im unmittelbaren Vorfeld einer Versammlung, z.B. Polizeimaßnahmen bei der Anfahrt zu einer Versammlung.

Daher darf die Polizei für sog. Vorfeldmaßnahmen auf die allgemeinen polizeirechtlichen Ermächtigungsgrundlagen zurückgreifen.Dazu auch Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 307 Neben der Generalklausel kommen dabei insbesondere Personenfeststellungen gem. § 26 PolG oder die Durchsuchung von Personen und Sachen gem. §§ 29, 30 PolG in Betracht. Obwohl hier also das allgemeine Polizeirecht gilt, muss dennoch die Bedeutung der Versammlungsfreiheit bei der Auslegung und Anwendung dieser Grundlagen – insbesondere im Ermessen – berücksichtigt werden. Denn die Versammlungsfreiheit schützt auch vorbereitende Maßnahmen wie die Anreise der Versammlungsteilnehmer.Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 181 So wäre es z.B. rechtswidrig und als Verletzung der Versammlungsfreiheit zu werten, wenn die Polizei die Zufahrt zu einem Versammlungsort durch bewusst schleppend durchgeführte Personenkontrollen verhindern würde.
Die besondere Bedeutung der Versammlungsfreiheit muss auch bei anderen Maßnahmen im Vorfeld einer Versammlung berücksichtigt werden, wie einer Meldeauflage oder einer Gefährderansprache.Dazu näher Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 46 ff.; VGH Mannheim, DÖV 2002, 218; OVG Lüneburg, NJW 2006, 391.

c) „Minus-Maßnahmen“ während der Versammlung

Wie bereits erwähnt, ermächtigt § 15 Abs. 3 VersG seinem Wortlaut nach bei laufenden Versammlungen nur zu einer Auflösung. Dies kann aber im Einzelfall unverhältnismäßig sein, wenn die Gefahr z.B. genau so effektiv durch die Ingewahrsamnahme einzelner Personen oder eine Sicherstellung von Transparenten mit strafbarem Inhalt abgewehrt werden kann.
Allerdings könnte gegen den Rückgriff auf die allgemeinen polizeirechtlichen Ermächtigungsgrundlagen der Grundsatz von der Polizeifestigkeit der Versammlung sprechen. Der mögliche Konflikt, dass einerseits § 15 Abs. 3 VersG nur zum „schärfsten Schwert“, der Auflösung der Versammlung ermächtigt; ein Rückgriff auf das allgemeine Polizeirecht aber am Grundsatz der Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts scheitern könnte, wird wie folgt aufgelöst:

Die Polizei kann bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 15 Abs. 3 VersG sog. Minus-Maßnahmen ergreifen. Damit sind Maßnahmen gemeint, die in der Intensität unterhalb der Schwelle der Auflösung einer Versammlung liegen. Dies wird aus einem Erst-Recht-Schluss (a maiore ad minus) gefolgert: wenn § 15 Abs. 3 VersG sogar zu der intensiven Maßnahme der Versammlungsauflösung ermächtigt, so muss dies erst recht für mildere, weniger eingriffsintensive Maßnahmen gelten.
Als Ermächtigungsgrundlage wird dann meist § 15 Abs. 3 VersG in Verbindung mit einer Ermächtigungsgrundlage des PolG genannt, z.B.: § 15 Abs. 3 VersG i.V.m. §§ 1, 3 PolG für das Gebot, ein bestimmtes Transparent einzurollen. Damit durch den Rückgriff auf die Generalklausel oder Standardmaßnahmen des PolG nicht die besonderen Rechtmäßigkeitsanforderungen versammlungsrechtlicher Maßnahmen umgangen werden, müssen dabei die Tatbestandsvoraussetzungen beider Ermächtigungsgrundlagen erfüllt sein. Dies bedeutet z.B., dass eine Maßnahme gegen eine Versammlung, die als Minus-Maßnahme auf die polizeirechtliche Generalklausel gestützt werden soll, nicht bereits bei einer konkreten Gefahr (so § 1 PolG) zulässig ist, sondern zusätzlich der qualifizierte Gefahrenbegriff des § 15 Abs. 3 i.V.m. § 15 Abs. 1 VersG („unmittelbar gefährdet“) erfüllt sein muss.

d) Polizeiliche Maßnahmen nach Auflösung einer Versammlung

Eine weitere Grenze des Grundsatzes von der Polizeifestigkeit der Versammlung folgt aus dem zeitlichen Anwendungsbereich des Versammlungsgesetzes. Eine Versammlung endet mit der Auflösung der Versammlung gem. § 15 Abs. 3 VersG. Unmittelbare Rechtsfolge ist, die Pflicht aller Versammlungsteilnehmer sich zu entfernen gem. § 18 Abs. 1 i.V.m. § 13 Abs. 2 VersG. Verletzt ein Teilnehmer diese gesetzliche Pflicht und damit die öffentliche Sicherheit, so kann das Gebot mit Hilfe eines Platzverweises durchgesetzt und ggf. vollstreckt werden.BVerfG, NVwZ 2005, 80 f. mit dem deutlichen Hinweis, dass dies erst nach Auflösung einer Versammlung möglich ist. Insofern darf die Polizei auf die Rechtsgrundlagen im Polizeigesetz (§ 27a Abs. 1 PolG, §§ 49 ff. PolG) zurückgreifen. Soweit die Voraussetzungen vorliegen, können Versammlungsteilnehmer nach Auflösung einer Versammlung auch in Gewahrsam genommen werden.Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 23, Rn. 6.

e) Abwehr versammlungs-un-spezifischer Gefahren

Schließlich ergibt sich eine Ausnahme vom Grundsatz der Polizeifestigkeit der Versammlung daraus, dass das Versammlungsgesetz nur die Abwehr versammlungsspezifischer Gefahren regelt. Dies schließt nicht aus, dass aus der Anwendung anderer, spezieller Gefahrenabwehrgesetze auch Einschränkungen der Versammlungsfreiheit folgen.

Beispiel

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Für ein Gebäude, für das aufgrund akuter Einsturzgefahr oder mangelhaftem Brandschutz auf der Grundlage der Landesbauordnung eine bauaufsichtsrechtliche Nutzungsuntersagungsverfügung erlassen werden kann, gilt dies auch dann, wenn in dem Gebäude Versammlungen stattfinden (sollen).Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 20, Rn. 16

Andererseits darf der Rückgriff auf andere spezielle Rechtsvorschriften nicht dazu führen, dass die Versammlungsfreiheit leer läuft.

Beispiel

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Eine Versammlung darf nicht mit dem Argument verboten werden, es handele sich um eine genehmigungspflichtige straßenrechtliche Sondernutzung gem. § 16 Abs. 1 Straßengesetz BW.Sofern das Straßenrecht überhaupt anwendbar ist wird man eine Versammlung dementsprechend als kommunikativen Gemeingebrauch qualifizieren müssen, vgl. dazu auch BVerfGE 73, 206 (249); Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 2.

f) Sonderproblem: Der Polizeikessel

Eine in der Polizeipraxis bei gewalttätigen Versammlungen immer wieder eingesetzte Maßnahme ist der sog. Polizeikessel. Dabei wird die Versammlung von allen Seiten durch Polizeibeamte eingeschlossen. Es ist dann weder eine Fortsetzung des Versammlungszuges als solches möglich, noch können einzelne Versammlungsteilnehmer die Versammlung verlassen.

Versammlungsrechtlich wirft dieses Vorgehen eine ganze Reihe von Problemen auf.Vgl. hierzu ausführlich Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 188 m.w.N.; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 23, Rn. 7.

Zunächst könnte der Polizeikessel als Auflösung der Versammlung interpretiert werden. Im Hinblick auf die gesetzliche Entfernungspflicht für Teilnehmer einer aufgelösten Versammlung gem. § 13 Abs. 2 VersG i.V.m. § 18 Abs. 1 VersG stellt der Polizeikessel aber de facto das Gegenteil einer Auflösung dar. Den Teilnehmern wird gerade die Möglichkeit genommen, sich zu entfernen. Dies ist nicht zuletzt im Hinblick auf das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot problematisch.

Eine andere Möglichkeit wäre es, den Polizeikessel als Minus-Maßnahme gem. § 15 Abs. 3 i.V.m. Polizeigesetz zu qualifizieren. Allerdings erscheint es sehr fraglich, ob ein solcher Polizeikessel tatsächlich als gegenüber der Versammlungsauflösung mildere Maßnahme bezeichnet werden kann. Der Zweck der Versammlung – nämlich die freie Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung – wird ebenso vereitelt. Zusätzlich werden die Teilnehmer noch in ihrer Fortbewegungsfreiheit beschränkt. Regelmäßig kann man also einen Polizeikessel nicht als versammlungsrechtliche Minus-Maßnahmen verstehen.

Naheliegend ist daher eine Einordnung des Polizeikessels als Gewahrsam i.S.d. § 28 PolG. Doch auch insoweit zeigen sich rechtliche Probleme: Solange die Versammlung noch nicht aufgelöst wurde, schließt der Grundsatz der Polizeifestigkeit der Versammlung einen Rückgriff auf die Standardmaßnahmen des PolG aus. Wenn die Versammlung dagegen aufgelöst wird, muss den Teilnehmern grundsätzlich die Möglichkeit gegeben werden, sich von dem Versammlungsort zu entfernen.

Dementsprechend ist das versammlungsrechtliche Instrument des Polizeikessels als rechtlich sehr problematisch einzuschätzen. Ausnahmsweise kann sich die Rechtmäßigkeit aus dem Gedanken des polizeilichen Notstands ergeben oder solche Versammlungen betreffen, die von vornherein den Friedlichkeitsvorbehalt verletzen und damit erst gar nicht in den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit fallen. In diesen Fällen kann ein unmittelbarer Rückgriff auf polizeirechtliche Maßnahmen wie die Ingewahrsamnahme – je nach den konkreten Umständen – in Betracht kommen.

V Öffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen

Das Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG ist im Hinblick auf Versammlungen in geschlossenen Räumen vorbehaltlos garantiert. Eingriffe dürfen also nur zum Schutz kollidierender Verfassungsgüter erfolgen.
Da der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes allerdings auch insoweit gilt, bedarf jeder Eingriff in öffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen einer Ermächtigungsgrundlage. Die praktisch wichtigsten Vorschriften sind dabei §§ 5 und 13 VersG. Dabei regelt § 5 die Gründe für ein Versammlungsverbot vor Beginn der Versammlung. Maßnahmen gegen eine bereits laufende Versammlung sind am Maßstab des § 13 VersG zu prüfen. § 13 Abs. 1 S. 2 VersG stellt klar, dass eine Auflösung nur zulässig ist, wenn andere polizeiliche Maßnahmen – ausdrücklich benannt wird die Unterbrechung – nicht ausreichen.

Verfassungsrechtlich problematisch ist die Vorschrift des § 12 VersG, soweit aus ihr ein allgemeines Zutrittsrecht für Polizeibeamte abgeleitet wird. Im Hinblick auf den Schutz der Versammlungsfreiheit muss die Vorschrift verfassungskonform eng ausgelegt werden.Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 310b. Die Entsendung von Polizeibeamten ist nur dann materiell rechtmäßig, wenn eine konkrete Gefahr vorliegt.Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 22, Rn. 4.

VI Nichtöffentliche Versammlungen

1 (Nicht-)Anwendbarkeit des Versammlungsgesetzes

Das Versammlungsgesetz enthält keine unmittelbar anwendbaren Regelungen für nichtöffentliche Versammlungen. Nach welchem Regelungsregime sich polizeiliche Maßnahmen gegen solche nichtöffentlichen Versammlungen richten, ist umstritten. Es bieten sich zwei Lösungen an:
Teilweise wird vorgeschlagen, die Vorschriften des Versammlungsgesetzes analog anzuwenden. Dagegen spricht allerdings der ausdrückliche Wortlaut des Gesetzes. Das VersG differenziert zwischen öffentlichen Versammlungen in geschlossenen Räumen (§§ 5 ff. VersG) einerseits und öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel andererseits (§§ 14 ff. VersG). Die Annahme einer planwidrigen Regelungslücke ist daher eher fernliegend.Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 310b.

2 Befugnisse nach allgemeinem Polizeirecht

Dementsprechend wird überwiegend darauf verwiesen, dass mangels Anwendbarkeit des Versammlungsgesetzes – das ausdrücklich auf „öffentliche Versammlungen“ zugeschnitten ist, das allgemeine Polizeirecht, also das Polizeigesetz anwendbar ist und sich die Ermächtigungsgrundlagen daraus ergeben (Generalklausel und Standardmaßnahmen .So auch BVerwG, NVwZ 1999, 992

Dieses Ergebnis wirkt mit Blick auf die verfassungsrechtlichen Vorgaben widersprüchlich: Nichtöffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen unterliegen danach den weit reichenden Eingriffsbefugnissen des allgemeinen Polizeirechts, obwohl sie von Verfassungs wegen nur zum Schutz kollidierenden Verfassungsrechts beschränkt werden dürfen, während gegen Versammlungen unter offenem Himmel nur unter den einschränkenden Voraussetzungen des VersG Maßnahmen ergriffen werden können, obwohl insoweit der einfache Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG gilt. Diesen Wertungswiderspruch kann man nur dadurch aufheben und entschärfen, dass bei der Anwendung des Polizeigesetzes die Bedeutung der Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 Abs. 1 GG in besonderem Maße berücksichtigt werden muss. Die polizeilichen Eingriffsbefugnisse sind danach restriktiv auszulegen.

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