Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg - Formelle Rechtmäßigkeit einer polizeirechtlichen Verfügung

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Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg

Formelle Rechtmäßigkeit einer polizeirechtlichen Verfügung

A Zuständigkeit

I Allgemeines

Gemäß Art. 70 Abs. 1 S.1 LV ist die Zuständigkeit der Landesverwaltung, damit auch der Polizei, durch Gesetz zu regeln. Bei der Prüfung der Zuständigkeit, eine Polizeiverfügung zu erlassen, ist zwischen sachlicher und örtlicher Zuständigkeit zu unterscheiden. Die instanzielle Zuständigkeit, die die Aufgabenverteilung innerhalb des sachlich zuständigen Behördenzweiges betrifft, spielt nur eine geringe Rolle und wird zusammen mit der sachlichen Zuständigkeit behandelt.

Bei der Prüfung der Zuständigkeit gilt, daß sie aus dem Gesetz folgt, aus dem sich zuvor die Ermächtigungsgrundlage ergeben hat.

Besteht eine spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlage, so ist zunächst in diesem Spezialgesetz nach Regelungen zur Zuständigkeit zu suchen. Sie gehen denen im PolG BW vor. Erst wenn keine spezialgesetzlichen Regelungen vorhanden sind, ist zu überlegen, ob die spezielle Ermächtigungsgrundlage der Gefahrenabwehr dient. Das ist im Regelfall anzunehmen, so daß die Lücke hinsichtlich der Zuständigkeit durch die Zuständigkeitsnormen des PolG BW geschlossen wird. 

II Sachliche Zuständigkeit 

Die sachliche Zuständigkeit regelt, wer, also welche Behörde, berechtigt ist, eine bestimmte Aufgabe wahrzunehmen.  Innerhalb der sachlich zuständigen Behörden ist sodann festzulegen, welche Stelle bzw. Verwaltungsebene innerhalb des mehrstufigen Behördenaufbaus der Polizei die Aufgabe zu erfüllen hat. Der Behördenaufbau der Polizei ergibt sich für die Polizeibehörden aus §§ 61, 62 PolG BW, für den Polizeivollzugsdienst aus § 70 PolG BW. Im Regelfall wird die Aufgabe der Gefahrenabwehr von der untersten Instanz wahrgenommen.

Im Zusammenhang mit der instanziellen Zuständigkeit ist umstritten, ob sie im Wege einer Mandatierung bzw. Delegation von einer Behörde auf eine andere verlagert werden kann. Im Ergebnis ist das nur denkbar, wenn eine entsprechende gesetzliche Grundlage vorhanden ist. Daran fehlt es jedoch im PolG BW, so daß die instanzielle, mithin die sachliche Zuständigkeit nicht durch Mandatierung bzw. Delegation verändert werden kann.

1 Nach einem Spezialgesetz                 

Wie bereits erwähnt, sind ausgehend von einer speziellen Ermächtigungsgrundlage spezialgesetzliche Zuständigkeitsregelungen vorrangig.

Beispiel

Beispiel 1: Gewerbeordnung (GewO): Ermächtigungsgrundlage: §§ 15 Abs. 2, 35 Abs.1; Zuständigkeit: § 155 Abs. 2 i.V.m. § 1 Verordnung der Landesregierung über Zuständigkeiten nach der Gewerbeordnung (GewOZuVO) = untere Verwaltungsbehörde, 3 15 LVG, also im Wesentlichen in den Kreisen die Landratsämter bzw. in den Stadtkreisen die Gemeinden.

Beispiel 2: Wassergesetz (WG): Ermächtigungsgrundlage: § 82 Abs. 1 S.2; Zuständigkeit: § 82 Abs. 1 S.1 = Wasserbehörde; sachliche Zuständigkeit: § 96 Abs. 1 S.1 = untere Wasserbehörde; § 95 Abs. 1 u. 2 Nr.3 = untere Wasserbehörde ist die untere Verwaltungsbehörde, § 15 LVG, also im Wesentlichen in den Kreisen die Landratsämter bzw. in den Stadtkreisen die Gemeinden.

Beispiel 3: Landesbauordnung (LBO): Ermächtigungsgrundlage: § 47 Abs. 1 S.2; Zuständigkeit: § 47 Abs. 1 S.1 = Baurechtsbehörde; sachliche Zuständigkeit: § 48 Abs. 1 = untere Baurechtsbehörde; § 46 Abs. 1 Nr.3 u. Abs. 2 = untere Baurechtsbehörde ist die untere Verwaltungsbehörde, § 15 LVG, also in den Kreisen die Landratsämter bzw. in den Stadtkreisen die Gemeinden sowie die in § 46 Abs. 2 genannten Behörden.

2 Nach dem PolG BW

Fehlen spezialgesetzliche Regelungen zur sachlichen Zuständigkeit, ist auf das PolG BW zurückzugreifen. Kommt die Ermächtigungsgrundlage selbst aus dem PolG BW, so ist es sowieso anzuwenden.  
Nach § 1 Abs. 1 PolG BW hat die Polizei die Aufgabe der Gefahrenabwehr. Diese Aufgabe wird durch die Polizeibehörden und den Polizeivollzugsdienst, § 59 PolG BW, gemäß § 60 PolG BW wahrgenommen.

a) für die Polizeibehörde

Grundsätzlich sind die Polizeibehörden zuständig, § 60 Abs. 1 PolG BW. Wer das im Einzelnen ist, regeln §§ 61, 62 PolG BW. Die sachliche Zuständigkeit ist in §§ 66, 67 PolG BW normiert. Nach § 66 Abs. 2 PolG BW gilt der Grundsatz der ortspolizeilichen Zuständigkeit. Das heißt, es besteht eine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Ortspolizeibehörde, soweit nichts anderes bestimmt ist

Achten Sie bitte genau auf die Formulierung im PolG BW:
Vereinzelt wird die handlungsberechtigte Behörde im PolG BW konkretisiert, z.B. in § 34 Abs. 1 PolG BW: „allgemeine Polizeibehörde“.

Spricht das PolG BW in einer Ermächtigungsgrundlage nur von „Polizei“, ist damit die Polizeibehörde gemeint, wie sich §§ 59, 60 Abs. 1 PolG BW ergibt. Innerhalb der Polizeibehörden ist nach § 66 Abs. 2 grds. die Ortspolizeibehörde sachlich zuständig. Nach § 62 Abs. 4 PolG BW sind das die Gemeinden.   
Wird hingegen der „Polizeivollzugsdienst“ in der Ermächtigungsgrundlage benannt, so ist nur er allein zuständig.

Eine besondere sachliche Zuständigkeit kann unter der Voraussetzung einer Gefahr im Verzug für die polizeilichen Fachaufsichtsbehörden  bestehen, § 67 PolG BW.

Bitte beachten Sie, daß  im Falle einer besonderen sachlichen Zuständigkeit nach § 67 PolG BW das Problem auftaucht, ob sie auch für den Bereich allgemeiner Verwaltungsbehörden gilt, die nicht auf der Grundlage des PolG BW handeln. Nach der hier vertretenen Ansicht findet § 67 PolG BW auch in diesem Fall Anwendung, wenn die allgemeine Verwaltungsbehörde zur Gefahrenabwehr tätig wird.

Neben den bisher genannten sachlichen Zuständigkeiten kann die Polizeibehörde auch aufgrund eines Eilfalles gemäß § 2 Abs. 1 PolG BW tätig werden, wenn die „andere Stelle“, entsprechend ihrer Aufgabe zu einer rechtzeitigen Gefahrenabwehr nicht in der Lage ist. Die Polizeibehörde trifft dann die notwendigen vorläufigen Maßnahmen und unterrichtet hierüber die „andere Stelle“ unverzüglich, § 2 Abs. 1 S.2 PolG BW.
Sollte auch die Polizeibehörde nicht rechtzeitig handeln können, so kommt innerhalb der Eilkompetenz des § 2 Abs. 1 PolG BW die Eilzuständigkeit des Polizeivollzugsdienstes gemäß § 60 Abs. 2 PolG BW in Betracht.

Sollte eine an sich zuständige Polizeibehörde selbst gehindert sein, die Aufgabe der Gefahrenabwehr zu erfüllen, so kann für sie auch eine andere Polizeibehörde analog § 2 Abs. 1 PolG BW tätig werden. Diese Analogie  läßt sich unter dem Gesichtspunkt einer effektiven Gefahrenabwehr rechtfertigen. Gegen diese Ansicht wird auf die Eilzuständigkeit des Polizeivollzugsdienstes verwiesen, die eine Analogie überflüssig mache. Auch werde die strenge Alternativität, zwischen Polizei einerseits und „anderen Stellen“ andererseits unterlaufen.

Sollte diese Thematik Ihnen in einer Klausur begegnen, gilt es wie immer die beiden divergierenden Positionen darzustellen und sich dann zu entscheiden, hier zugunsten der Effektivität der Gefahrenabwehr, die Organisationsfragen gegenüber einen Vorrang genießen dürfte.

b) für den Polizeivollzugsdienst

Der Polizeivollzugsdienst als die andere große Organisationseinheit der Polizei  ist sachlich ausschließlich zuständig, wenn er im PolG BW ausdrücklich benannt wird, z.B. §§ 20 Abs. 3; 21; 23 Abs. 1; 25 Abs. 1; 36 Abs. 1; 38 Abs. 1; 51 PolG BW. Eine Zuständigkeit der Polizeibehörden besteht hier nicht, auch nicht subsidiär. 

Neben diesen ausschließlichen Zuständigkeiten besitzt der Polizeivollzugsdienst die sachliche Zuständigkeit für die in § 60 Abs. 3 PolG BW aufgezählten Maßnahmen, die er parallel, also ebenso wie die Polizeibehörden, treffen kann.

Ansonsten besteht eine sachliche Zuständigkeit für den Polizeivollzugsdienst nur noch unter den Voraussetzungen des Eilfalles, § 60 Abs. 2 PolG BW. Diese subsidiäre Zuständigkeit kommt zum Zuge, wenn die an sich zuständige Polizeibehörde, § 60 Abs. 1 PolG BW, nicht einschreiten kann, da sie keinen „Schutzdienst rund um die Uhr“ bietet.  Anders als in den zuvor genannten Fällen handelt der Polizeivollzugsdienst dann anstelle der an sich zuständigen Polizeibehörde. So wird ein rasches Eingreifen zur Gefahrenabwehr ermöglicht, ohne daß sachliche Zuständigkeitsregelungen entgegenstehen.  
Ein Eilfall liegt vor, wenn die Gefahrenlage es verbietet, auf ein Einschreiten der an sich zuständigen Polizeibehörde zu warten, weil sonst ein Schaden eintritt oder zumindest der Erfolg der notwendigen Maßnahmen erschwert wird.  Bei der Beurteilung dieser Frage steht dem Polizeivollzugsdienst ein Einschätzungsspielraum zu. Dieser ist gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar und nur zu beanstanden, wenn der Polizeivollzugsdienst von offensichtlich unzutreffenden Voraussetzungen ausgegangen ist, deren Nichtvorliegen bereits im Zeitpunkt der Entscheidung zu erkennen war.

Maßgeblicher Zeitpunkt ist dabei der Zeitpunkt vor Durchführung der Maßnahme ( ex ante Betrachtung ).  Es ist dabei nicht erforderlich, daß der Polizeivollzugsdienst versucht, zunächst die an sich zuständige Polizeibehörde zu erreichen, wenn sie aus seiner Sicht zum Zeitpunkt der Entscheidung nicht rechtzeitig tätig werden kann. Dies gilt insbesondere für den Eilfall, der sich außerhalb der regulären Dienstzeiten der Polizeibehörden ereignet.

Beispiel

Nach einem Unwetter am Samstagabend droht ein Baum auf die Straße zu stürzen. Die an sich zuständige Polizeibehörde ist zu dieser Zeit – außerhalb der regulären Dienstzeit -  nicht erreichbar. Der Polizeivollzugsdienst ordnet auf der Grundlage der §§ 1 Abs. 1; 3 PolG BW die erforderlichen Maßnahmen an.

Wenn ein Eilfall gegeben ist, tritt der Polizeivollzugsdienst voll und ganz in die Rechtsstellung der an sich zuständigen Polizeibehörde ein und trifft damit Entscheidungen im eigenen Namen für das Land Baden-Württemberg  und nicht als Vertreterin für die verhinderte Polizeibehörde und deren Rechtsträger ( im Regelfall die Gemeinde bzw. der Kreis ).

III Örtliche Zuständigkeit

Auch bei der Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit gilt das Prinzip, zunächst spezialgesetzliche Bestimmungen heranzuziehen, z. B. § 2 Verordnung des Innen-ministeriums über Zuständigkeiten nach dem Versammlungsgesetz ( VersGZuVO ). 

Fehlt eine spezialgesetzliche Regelung, kommt für die Polizeibehörden § 68 PolG BW zum Zuge. Danach ist die Polizeibehörde örtlich zuständig, in deren Bezirk die Aufgabe der Gefahrenabwehr besteht. Unerheblich ist dabei, wo der Adressat der polizeirechtlichen Verfügung seinen Wohnsitz oder Aufenthalt hat.  Eine Erweiterung der örtlichen Zuständigkeit ergibt sich aus §§ 68 Abs. 2; 69 PolG BW.
Die Normen des PolG BW zur örtlichen Zuständigkeit gehen ihrerseits als Spezialvorschriften der allgemeinen Regelung des § 3LVwVfG vor. 

Für den Polizeivollzugsdienst ist die örtliche Zuständigkeit seiner Polizeidienststellen in §§ 75; 76 PolG BW geregelt. Danach ist er im gesamten Landesgebiet zuständig. Allerdings sollen sich seine Polizeidienststellen auf ihre Dienstbezirke, die in § 76 PolG BW näher bezeichnet werden, beschränken.

IV Fehlerfolgen

Werden bei Erlaß einer polizeirechtlichen Verfügung Vorschriften über die Zuständigkeit verletzt, so ist die Verfügung rechtswidrig, ggf. sogar nichtig.

Im Falle der Verletzung der sachlichen Zuständigkeit ist § 44 Abs. 1 LVwVfG relevant. Ein Verstoß gegen die Regelungen über die sachliche Zuständigkeit stellt grds. einen schweren Fehler i.S.d. § 44 Abs. 1 LVwVfG dar, weil mit ihm gegen fundamentale Grundsätze der Rechtsordnung, zu denen das Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, mit seinem Grundsatz der eindeutigen sachlichen Zuständigkeitszuordnungen gehört, verstoßen wird. 

Hinsichtlich der Verletzung der Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit gilt, daß sie grds. nicht zur Nichtigkeit führt. Eine Ausnahme besteht insoweit mit § 44 Abs. 2 Nr.3 LVwVfG. Im Übrigen können Verstöße gegen die örtliche Zuständigkeit nach § 46 LVwVfG unbeachtlich sein.

B Verfahren

Eine polizeirechtliche Verfügung ist ein Verwaltungsakt i.S.d. § 35 LVwVfG. Sie ergeht deshalb in einem Verwaltungsverfahren, § 9 LVwVfG, so daß dessen Vorschriften zu beachten sind.

Wenn besondere Verfahrensvorschriften bestehen, sind sie als erster Punkt zu prüfen. Das gilt insbesondere bei Standardmaßnahmen, z.B. §§ 23 Abs. 3; 23a Abs. 3; 28 Abs. 2 S.2-5 u. Abs. 4 S.1-4; 29 Abs. 3 PolG BW.

Danach ist zu untersuchen, ob die allgemeinen Verfahrensvorschriften gewahrt sind. Dazu gehört insbesondere die Anhörung des Betroffenen nach § 28 Abs. 1 LVwVfG. Von einer Anhörung kann unter den Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 u. 3 LVwVfG abgesehen werden.

Die Rechtsfolgen der Verletzung von Verfahrensfehlern richten sich nach §§ 44 – 46 LVwVfG.

Achten Sie in den Klausuren auf den Punkt „Anhörung“. In vielen Klausuren spielt eine unterlassene Anhörung eine Rolle. Sie ist über § 45 Abs. 1 Nr.3 LVwVfG heilbar, da sie im Widerspruchsverfahren bzw. im Klageverfahren bis zum Abschluß der letzten Tatsacheninstanz ( Berufung ), § 45 Abs. 2 LVwVfG durch die Behörde – nicht durch das Gericht  -  nachgeholt werden kann. In der Praxis erfolgt die Nachholung der Anhörung häufig mit der Durchführung des Widerspruchsverfahrens selbst, da der Widerspruch des Betroffenen schon die Anhörung darstellt.
Prüfungsmäßig wird eine in Betracht kommende Heilung direkt im Prüfungspunkt „Verfahren“ behandelt und festgestellt.

Rechtsfolgen anderer Verfahrensfehler, die nicht nach § 45 Abs. 1 LVwVfG heilbar sind, werden erst nach Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit der Verfügung und auch nur dann diskutiert, wenn der in Rede stehende Verwaltungsakt materiell rechtmäßig ist. Ist der Verwaltungsakt nämlich materiell rechtswidrig, so bedarf es keiner Auseinandersetzung mit der Frage, welche Rechtsfolge ein Verfahrensfehler hat, weil der Verwaltungsakt sowieso rechtswidrig ist.   

C Form

Polizeirechtliche Verfügungen sind grds. formfrei. Gemäß § 37 Abs. 2 S.1 LVwVfG können sie schriftlich, mündlich oder in anderer Weise erlassen werden.

Nur ausnahmsweise wird die Schriftform angeordnet, so z.B. in § 34 Abs. 1 S.2 PolG BW.  Ergeht die Polizeiverfügung schriftlich, muß sie den Anforderungen des § 37 Abs. 3 u. 4 LVwVfG gerecht werden.
Eine mündlich ergangene Polizeiverfügung ist nach § 37 Abs. 2 S.2 LVwVfG unter den dort genannten Voraussetzungen schriftlich zu bestätigen.

Zu den Formvorschriften gehört auch, daß eine schriftlich erlassene Polizeiverfügung gemäß § 39 Abs. 1 S.1 LVwVfG zu begründen ist.

§ 39 Abs. 2 LVwVfG sieht hiervon Ausnahmen vor. Bedeutsam ist zum einen § 39 Abs. 2 Nr.2 LVwVfG. Danach bedarf es keiner Begründung, wenn demjenigen, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist bzw. der von ihm betroffen ist, die Auffassung der Behörde hinsichtlich der Sach- und Rechtslage auch ohne schriftliche Begründung ohne Weiteres erkennbar ist. Zum anderen ist nach § 39 Abs. 2 Nr.5 LVwVfG eine Begründung entbehrlich, wenn es sich um eine öffentlich bekanntgemachte Allgemeinverfügung handelt.

Werden Formvorschriften verletzt, so gelten auch hier §§ 44 – 46 LVwVfG.

D Bekanntgabe

Eine polizeirechtliche Verfügung ist ihrem Adressaten bekannt zu geben, § 41 LVwVfG. Der Regelfall ist die einfache Bekanntgabe mit ihrer Drei-Tages-Fiktion, die für die Berechnung von Rechtsbehelfsfristen wichtig sein kann, § 41 Abs. 2 LVwVfG. § 41 Abs. 3 u. 4 LVwVfG regeln die öffentliche Bekanntgabe.
Unabhängig davon kann eine polizeirechtliche Verfügung auch nach den förmlichen Voraussetzungen des Verwaltungszustellungsgesetzes ( VwZG )  für Bundesbehörden ( Bundespolizei ) oder nach dem Verwaltungszustellungsgesetz für Baden-Württemberg ( Landesverwaltungszustellungsgesetz – LVwZG )  für Behörden des Landes BW und anderer seiner Aufsicht unterstehender Behörden und Einrichtungen erfolgen.

Mit Bekanntgabe wird die polizeirechtliche Verfügung wirksam, § 43 Abs. 1 LVwVfG. Sie ist Existenz- und nicht Rechtmäßigkeitsvoraussetzung.  Eine fehlerhafte Bekanntgabe hindert daher den Eintritt ihrer Wirksamkeit.  Es besteht aber die Möglichkeit, die fehlerhafte Bekanntgabe für die Zukunft zu heilen

Die Frage einer wirksamen Bekanntgabe kann sich in Klausuren, die die Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer polizeirechtlichen Verfügung zum Gegenstand haben, stets bei der Wahrung von Fristen stellen. Sie ist damit im Regelfall in der Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs unter dem Punkt „Frist“ zu erwähnen und im Falle eines Problems zu diskutieren. Sie bedarf dann im Rahmen der formellen Rechtmäßigkeitsprüfung keiner Erörterung mehr.

Einen Sonderfall der Bekanntgabe stellen Verkehrszeichen dar. Sie sind Verwaltungsakte in Form einer Allgemeinverfügung, § 35 S.2 LVwVfG.  Sie werden durch Aufstellung, die ihre Wahrnehmbarkeit ermöglicht, gemäß §§ 39 Abs. 1 u. 1a; 45 Abs. 4 StVO  bekanntgegeben. Dabei ist es unerheblich, ob der Verkehrsteilnehmer das Verkehrszeichen wahrnimmt oder nicht. Diese Form der Bekanntgabe kann als „andere Weise“ i.S.d. § 37 Abs. 2 S.1 LVwVfG  und als  besondere Form der öffentlichen Bekanntmachung i.S.d. § 41 Abs. 3 LVwVfG angesehen werden  oder mit der Rechtsprechung  als eine bundesrechtliche Spezialvorschrift aus der StVO qualifiziert werden, die insoweit § 41 Abs. 3 LVwVfG ganz verdrängt.

Das Problem der Bekanntgabe eines Verkehrszeichens stellt sich insbesondere im Zusammenhang mit dem Abschleppen von Fahrzeugen und den hierzu ergangenen Kostenbescheiden. Deshalb wird dieses Thema im Rahmen der Vollstreckung einer polizeirechtlichen Verfügung näher erörtert.

Die formelle Rechtmäßigkeit einer polizeirechtlichen Verfügung ist in einer Klausur nur näher anzusprechen, wenn der Sachverhalt entsprechende Hinweise enthält, z.B. eine unterlassene Anhörung.

Gibt es keine derartigen Hinweise, so ist die formelle Rechtmäßigkeit gegeben. Sie können es dann mit der Nennung der entsprechenden Vorschriften bewenden lassen. Zur Not genügt auch ein Satz: „ In formeller Hinsicht bestehen gegen die Polizeiverfügung keine Bedenken.“

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