Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg

Maßnahmen nach dem Versammlungsgesetz

1 Maßnahmen nach dem Versammlungsgesetz

Bei polizeilichen Maßnahmen gegen Versammlungen kommt offensichtlich zunächst das Versammlungsgesetz als Ermächtigungsgrundlage in Betracht.

a) Anmeldepflicht gem. § 14 VersG

§ 14 Abs. 1 VersG enthält eine Anmeldungspflicht für Versammlungen: Wer die Absicht hat, eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel oder einen Aufzug zu veranstalten, hat dies spätestens 48 Stunden vor der Bekanntgabe der zuständigen Behörde unter Angabe des Gegenstandes der Versammlung oder des Aufzuges anzumelden.
Versammlungen sind also grundsätzlich anmeldepflichtig, aber nicht genehmigungspflichtig, sie stehen nicht unter präventivem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt – erst recht nicht unter einem repressiven Verbot mit Befreiungsvorbehalt. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 2.

Expertentipp

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Achten Sie bei der Berechnung der Anmeldefrist auf den maßgeblichen Zeitpunkt. Dies ist nicht – wie in Klausuren leider vielfach zu lesen – der Beginn der Versammlung. Entscheidend für den Lauf der 48-Stunden-Frist ist der Zeitpunkt der Bekanntgabe der Absicht, eine Versammlung zu veranstalten, also z.B. dem Aufruf zu einer Versammlung, öffentlicher Werbung etc.

 

Im Hinblick auf den Wortlaut des Art. 8 Abs. 1 GG – alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung zu versammeln – erscheint es auf den ersten Blick ungewöhnlich, dass hier eine allgemeine gesetzliche Anmeldepflicht normiert wird. Allerdings unterliegt das Grundrecht der Versammlungsfreiheit unter offenem Himmel dem Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG. Auch die Anmeldepflicht nach § 14 VersG ist insoweit ein gesetzliche Schranke. Diese dient auch grundsätzlich in verhältnismäßiger Weise einem legitimen Zweck: Die Versammlungsbehörde soll die Möglichkeit bekommen, sich auf die Versammlung vorzubereiten, durch Auflagen mögliche Gefahren bereits im Vorfeld abzuwehren oder einen effektiven Einsatz gegen absehbare (ggf. gewalttätige) Gegendemonstrationen vorzubereiten.
Zu problematischen Konsequenzen führt allerdings eine strikte Anwendung der Anmeldungspflicht auf sämtliche Versammlungen.
Denn dann wäre es nicht möglich, sich erlaubterweise spontan zu versammeln, um auf ein aktuelles Ereignis zu reagieren.

 

Beispiel

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Wenn an einem Montagabend ein internationaler Konflikt ausbricht, könnte – unter Beachtung der 48-stündigen Anmeldepflicht – frühestens am Mittwochabend eine Demonstration dazu stattfinden.



Dies wäre mit der Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 Abs. 1 GG nicht vereinbar, die ja die Anmeldefreiheit sogar ausdrücklich erwähnt. Wenn also eine Anmeldepflicht auch nicht grundsätzlich unzulässig ist, so darf sie doch nicht im Ergebnis dazu führen, dass kurzfristige Versammlungen dadurch unmöglich wären. Genau zu diesem Ergebnis kommt man aber bei einer strikten Anwendung und Auslegung des § 14 VersG.
Vor diesem Hintergrund wäre es durchaus denkbar, die Vorschrift des § 14 VersG für verfassungswidrig zu halten. So ausdrücklich Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 59 Das BVerfG dagegen geht einen anderen Weg. Es stellt ebenfalls fest, dass die Gewährleistung des Art. 8 Abs. 1 GG durch die Anmeldepflicht nicht gänzlich für bestimmte Typen von Veranstaltungen außer Geltung gesetzt werden darf. BVerfGE 69, 315 (351, 357 ff.). Allerdings vermeidet es dies durch eine verfassungskonforme Auslegung von § 14 Abs. 1 VersG. Danach gilt:
Bei Spontanversammlungen entfällt die Anmeldepflicht vollständig. Unter Spontanversammlungen werden solche Versammlungen verstanden, die ohne zeitlichen Vorlauf und ohne Vorbereitung aus einem momentanen Anlass – eben spontan – auftreten. Sie sind auch ohne Anmeldung legal.

 

Hinweis

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Diese Form der verfassungskonformen Auslegung des § 14 VersG durch das BVerfG strapaziert den Wortlaut schon erheblich. Als Anhaltspunkt können Sie argumentativ ggf. darauf hinweisen, dass eine Spontanversammlung nicht „veranstaltet“ wird, wie es § 14 VersG vorsieht. Es findet ja gerade keine vorherige Planung, Vorbereitung, Werbung usw. statt.

 

Ähnlich geht das BVerfG im Hinblick auf Eilversammlungen vor, also solche Versammlungen, die zwar nicht spontan entstehen, aber aus aktuellem Anlass so geplant werden, dass sie bei Einhaltung der 48-Stunden-Frist nicht wie gewünscht durchgeführt werden könnten. In diesen Fällen entfällt die Anmeldepflicht zwar nicht vollständig, aber sie verkürzt sich auf den Zeitraum, der im konkreten Einzelfall zumutbar ist, um die kurzfristig geplante Versammlung nicht ausfallen zu lassen. BVerfGE 85, 69 (75); Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 299

 

Merke

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Diese Interpretation überschreitet eindeutig den Wortlaut als (angebliche?) Schranke der Auslegung. Um es ganz deutlich zu formulieren: Nach der Rechtsprechung des BVerfG können im konkreten Einzelfall auch einmal 12, 20 oder 30 Stunden das Merkmal „spätestens 48 Stunden“ i.S.d. § 14 Abs. 1 VersG erfüllen. Man kann daher mit überzeugenden Gründen zu dem Ergebnis kommen, die Vorschrift für verfassungswidrig zu halten, sollte aber zumindest bedenken, dass es sich um eine Auslegung zugunsten des Bürgers handelt. Unabhängig davon raten wir Ihnen in verwaltungs-/ polizeirechtlichen Klausuren dringend von der Feststellung der Verfassungswidrigkeit ab. Denn ein Fachgericht darf eine Vorschrift, die es für verfassungswidrig hält, nicht einfach unangewendet lassen. Vielmehr müsste das Verwaltungsgericht eine konkrete Normenkontrolle gem. Art. 100 GG zum BVerfG beschließen. Dieses Verfahren aber sauber in die Prüfung einer Anfechtungs- oder Fortsetzungsfeststellungsklage – oder gar einen Antrag im vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 V VwGO – einzufügen, wird nur schwer gelingen. Die verfassungskonforme Auslegung einer Vorschrift dagegen ist den Fachgerichten (also in der Klausur: Ihnen!) immer möglich.

 



b) Verbot und Auflagen gem. § 15 I VersG

§ 15 Abs. 1 VersG enthält die Ermächtigungsgrundlage für das Verbot einer Versammlung oder den Erlass einer Auflage.

 

Expertentipp

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Bitte verdeutlichen Sie sich den Unterschied zwischen dem Verbot und der Auflösung einer Versammlung: Das Verbot ergeht vor Beginn der Versammlung auf der Grundlage von § 15 Abs. 1 VersG. Nach Beginn der Versammlung kann diese gem. § 15 Abs. 3 VersG aufgelöst werden. Dieselbe Differenzierung gilt übrigens für öffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen: Verbot gem. § 5 VersG, Auflösung gem. § 13 VersG.

 

Ein Versammlungsverbot setzt eine konkrete, unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung voraus. Der Begriff der „unmittelbaren“ Gefahr wird dabei als gegenwärtige Gefahr verstanden und verlangt hohe Anforderungen im Hinblick auf die zeitliche Nähe und den Wahrscheinlichkeitsgrad des Schadenseintritts. BVerwG, NJW 2009, 98, 99; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 186; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 25.

 

Merke

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Öffentliche Sicherheit i.S.d. § 15 Abs. 1 VersG ist wie auch im übrigen Polizeirecht die gesamte materielle Rechtsordnung, Individualrechte und die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen.

 

Merke

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Definition: Öffentliche Ordnung
Öffentliche Ordnung ist Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln, deren Befolgung nach den jeweils herrschenden sozialen und ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb eines bestimmten Gebiets angesehen wird.

 

Problematisch ist es vor dem Hintergrund dieser Definition, eine Versammlung aufgrund einer bestimmten dort propagierten Meinung zu verbieten. Denn die Versammlungsfreiheit soll gerade auch solche Meinungen (von Minderheiten) schützen, die nicht den jeweils „herrschenden sozialen und ethischen“ Anschauungen entsprechen.
15 Abs. 1 VersG ist daher nach der Rechtsprechung des BVerfG hinsichtlich des Schutzes der öffentlichen Ordnung insoweit einengend auszulegen, als zur Abwehr von kommunikativen Angriffen auf Schutzgüter der Verfassung besondere Strafrechtsnormen geschaffen worden sind (§§ 130, 166, 185 ff., 189 StGB). Die darin vorgesehenen Beschränkungen von Meinungsäußerungen sind abschließend und verwehren deshalb einen Rückgriff auf die in § 15 Abs. 1 VersG enthaltene Ermächtigung zum Schutz der öffentlichen Ordnung, soweit kein Straftatbestand erfüllt ist. BVerfG, NJW 2001, 2069; BVerfG, NVwZ 2006, 585.

 

Hinweis

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An diesem Punkt zeigt sich erneut das Verständnis der Versammlungsfreiheit als „kollektive Meinungsfreiheit“: Eine Äußerung, die nach Art. 5 Abs. 2 GG nicht verboten werden darf, kann auch nicht Anlass für versammlungsbeschränkende Maßnahmen nach Art. 8 Abs. 2 GG sein.
Das BVerfG nimmt dabei bewusst in Kauf, dass die Versammlungsfreiheit auch von politisch radikalen Gruppen in Anspruch genommen wird: Das Grundgesetz gewähre die Freiheit grundsätzlich (also bis an die Grenzen des Strafrechts, des Parteienverbots und der Verwirkung der Grundrechte gem. Art. 18 GG) auch den „Feinden der Freiheit". Vgl. dazu auch Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 301 mit Hinweisen auf die abweichende Rechtsprechung des OVG NRW

Beim Erlass eines Versammlungsverbots muss auch die Wertung des sog. Parteienprivilegs aus Art. 21 Abs. 2 S. 2 GG beachtet werden. Der Hinweis, dass eine – nicht verbotene – Partei (rechts-)radikal oder verfassungswidrig ist, kann das Verbot der von einer entsprechenden Partei veranstalteten Versammlung nicht rechtfertigen. Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 301.
 

 

Einen Sonderfall der öffentlichen Gefahr regelt § 15 Abs. 2 VersG. Dazu auch Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 38. Danach kann eine Versammlung (allein) deshalb verboten oder von bestimmten Auflagen abhängig gemacht werden, wenn die Versammlung oder der Aufzug an einem Ort stattfindet, der als Gedenkstätte von historisch herausragender, überregionaler Bedeutung an die Opfer der menschenunwürdigen Behandlung unter der nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft erinnert und nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung konkret feststellbaren Umständen zu besorgen ist, dass durch die Versammlung oder den Aufzug die Würde der Opfer beeinträchtigt wird. Konkret benannt als ein solcher Ort ist das Denkmal für die ermordeten Juden Europas in Berlin gem. § 15 Abs. 2 S. 2 VersG.

Weitere Anforderungen folgen aus der Versammlungsfreiheit des Art. 8 GG an die Gefahrenprognose auf die ein Versammlungsverbot gem. § 15 Abs. 1 VersG gestützt werden muss. Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 300 Eine bloße Vermutung reicht dafür nicht aus. Es müssen vielmehr konkrete Tatsachen bezeichnet werden, die die behördliche Annahme einer Gefahr mit hinreichender Wahrscheinlichkeit als richtig erscheinen lassen.

Prüfungstipp

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Hier geht es in einer Klausur um eine gute Argumentation anhand der konkreten Sachverhaltsangaben. Insbesondere bei vagen Prognosen der Versammlungsbehörde sollten Sie sehr zurückhaltend sein. Dies gilt vor allem für völlig allgemein gehaltene Erfahrungssätze wie: „Bei einer Demonstration von Rechtsradikalen liegt immer eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit vor“. Etwas anderes kann gelten, wenn ein konkreter Veranstalter bereits in der Vergangenheit bei vergleichbaren Versammlungen Straftaten begangen hat oder sich im Aufruf zu der Versammlung konkrete Hinweise darauf finden, dass Verletzungen der öffentlichen Sicherheit erfolgen werden. Umgekehrt darf nicht zu leichtfertig von früheren Vorfällen auf die Gefährlichkeit einer zukünftigen Versammlung geschlossen werden. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 25; BVerfG, DVBl. 2000, 1121

Als milderes Mittel gegenüber einem Versammlungsverbot kommt gem. § 15 Abs. 1 VersG eine Auflage in Betracht.

 

Beispiel

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Verbot bestimmter Meinungsbekundungen; Verbot bestimmter Transparente und Plakate; Verlegung der Strecke des Demonstrationszuges; zeitliche Verschiebung der Versammlung

 

Hinweis

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Bitte beachten Sie, dass „Auflagen“ i.S.d. § 15 Abs. 1 VersG keine Auflagen i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG („Nebenbestimmungen“) sind. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 9. Denn es liegt kein Hauptverwaltungsakt vor, mit dem die Auflage verbunden werden könnte, da es – entgegen einem im Alltag häufig anzutreffenden Sprachgebrauch – keine „genehmigten“ Versammlungen gibt. Die „Auflage“ i.S.d. § 15 Abs. 1 VersG ist also ein selbständiger Verwaltungsakt. Dies hat z.B. zur Folge, dass sich in der Zulässigkeit einer Anfechtungsklage nicht das Problem der „isolierten Anfechtungsklage“ gegen Nebenbestimmungen stellt.

 

c) Auflösung gem. § 15 III VersG

Versammlungsrechtliche Maßnahmen gegen eine bereits laufende Versammlung richten sich nach § 15 Abs. 3 VersG. Danach kann die zuständige Behörde die Versammlung auflösen, wenn sie nicht angemeldet ist, wenn von den Angaben der Anmeldung abgewichen oder den Auflagen zuwidergehandelt wird oder wenn die Voraussetzungen zu einem Verbot nach Abs. 1 oder 2 (also: unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung) gegeben sind.
Entgegen dem Wortlaut hält das BVerfG aber die Auflösung einer Versammlung allein wegen fehlender Anmeldung für unverhältnismäßig. Dies gilt nicht nur für Spontan- und Eilversammlungen, bei denen das Erfordernis der Anmeldepflicht ohnehin modifiziert wird, sondern auch für „reguläre“ Versammlungen. Verläuft eine unangemeldete Versammlung friedlich und ohne irgendwelche Gefahren für die öffentliche Sicherheit, so wäre eine Auflösung im Lichte von Art. 8 Abs. 1 GG unangemessen.

 

Expertentipp

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Lernen Sie grundlegende Argumentationsfiguren und versuchen Sie strukturell vergleichbare Situationen auch ähnlich zu lösen. Bei dem Grundsatz, dass eine Versammlungsauflösung allein wegen der fehlenden Anmeldung unverhältnismäßig ist, handelt es sich um ein konkretes Beispiel des allgemeinen Grundsatzes, dass eine bloß formelle Illegalität regelmäßig keine irreversiblen, einschneidenden Maßnahmen der Behörde rechtfertigen kann: die bloß formelle Illegalität eines Bauvorhabens (also das Fehlen einer erforderlichen Baugenehmigung) kann eine bauordnungsrechtliche Abrissverfügung nicht rechtfertigen; der Betrieb einer Gaststätte, die in Übereinstimmung mit den materiellen Vorschriften des Jugendschutz-, Lebensmittelrechts usw. erfolgt, darf nicht allein deshalb untersagt, weil der Gastwirt keine Gaststättenerlaubnis erhalten hat (zumindest muss ihm vor der Schließung der Gaststätte als milderes Mittel die Möglichkeit gegeben werden, diese zu beantragen).Die naheliegende Frage, warum man eine Versammlung überhaupt noch anmelden sollte, wo doch ein Versäumnis nicht die Auflösung der Versammlung rechtfertigt, lässt sich einfach beantworten:
Erstens ist die Durchführung einer unangemeldeten öffentlichen Versammlung unter freiem Himmel für den Veranstalter oder Leiter gem. § 26 VersG strafbar. Krit. dazu Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 5a, 6. Zweitens kann es im konkreten Fall dazu kommen, dass die Polizei wegen der fehlenden Anmeldung sich unzureichend auf anderer Gefahren (insbesondere: Gegendemonstrationen) vorbereiten kann. Dadurch können Gefahren bestehen, die eigentlich durch Kooperation und Koordination hätten vermieden werden können, mangels Anmeldung aber nur noch durch eine Auflösung abgewehrt werden können Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 5a. Die Versammlung wird dann aber nicht allein wegen der fehlenden Anmeldung aufgelöst.

 

Grundsätzlich darf eine Versammlung auch nicht mit Hinweis auf gewalttätige Gegendemonstrationen aufgelöst werden. Denn es folgt aus der Schutzpflichtfunktion der Versammlungsfreiheit, dass der Staat eine legale Versammlung gegenüber gewalttätigen Angriffen schützen muss und sich polizeiliche Maßnahmen gegen die Störer der Gegendemonstration und nicht gegen friedliche Teilnehmer richten dürfen. BVerfG, NVwZ 2006, 1049; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 183a. Mit Blick auf die Bedeutung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit scheidet auch eine Inanspruchnahme als Zweckveranlasser aus. Offen gelassen von BVerfG, NVwZ 2000, 1406. Eine friedliche Demonstration darf daher nur ganz ausnahmsweise wegen gewalttätiger Gegendemonstrationen verboten werden, wenn die Voraussetzungen des polizeilichen Notstands gem. § 9 PolG erfüllt sind. Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 183a; vgl. auch OVG Lüneburg, NVwZ-RR 2005, 820 - Castor


Nach § 15 Abs. 4 VersG ist eine verbotene Veranstaltung aufzulösen. Dies ist eine gebundene Entscheidung. Die Bedeutung der Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 Abs. 1 GG muss also bereits bei der vorgelagerten Ermessensentscheidung über das Verbot berücksichtigt werden (§ 15 Abs. 1 VersG).
Sobald eine Versammlung für aufgelöst erklärt worden ist, müssen sich alle Teilnehmer sofort entfernen. Dies folgt aus § 13 Abs. 2 VersG i.V.m. § 18 Abs. 1 VersG.


Die Fortsetzung einer öffentlichen Versammlung trotz Auflösung durch die Polizei ist gem. § 26 VersG strafbewehrt. Schon deshalb müssen hohe Anforderungen an die Klarheit und Bestimmtheit der Auflösungsverfügung gestellt werden. Eine konkludente Auflösung einer Versammlung ist somit nicht zulässig.

Seinem Wortlaut nach lässt § 15 Abs. 3 VersG als einzige Maßnahme eine Auflösung der Versammlung zu. Da dies als intensivster Eingriff in die Versammlungsfreiheit nur ultima ratio in Betracht kommt, stellt sich die Frage nach weniger intensiven Maßnahmen und auf welche Rechtsgrundlage diese gestützt werden können.
Dies wird im Folgenden unter dem Punkt „Minus-Maßnahmen“ behandelt.

d) Weitere versammlungsrechtliche Maßnahmen

Abgesehen von Verbot, Auflage und Auflösung einer Versammlung enthält das VersG noch weitere Eingriffsermächtigungen, die hier nur kurz erwähnt werden sollen.
§ 17a Abs. 1 VersG verbietet, bei öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel, Aufzügen oder sonstigen Veranstaltungen unter offenem Himmel oder auf dem Weg dorthin Schutzwaffen oder Gegenstände, die als Schutzwaffen geeignet und den Umständen nach dazu bestimmt sind, Vollstreckungsmaßnahmen eines Trägers von Hoheitsbefugnissen abzuwehren, mit sich zu führen (Schutzwaffenverbot).
Ebenfalls ist es nach § 17a Abs. 2 VersG verboten, an solchen Veranstaltungen in einer Aufmachung teilzunehmen, die geeignet und den Umständen nach darauf gerichtet ist, die Feststellung der Identität zu verhindern (Vermummungsverbot).
Zur Durchsetzung dieser Verbote kann die zuständige Behörde Anordnungen treffen gem. § 17a Abs. 4 VersG.
Nach §§ 18 Abs. 3, 19 Abs. 4 VersG kann die Polizei (einzelne) Teilnehmer, welche die Ordnung gröblich stören, von der Versammlung ausschließen. Dies ist zugleich eine mildere Maßnahme gegenüber der Auflösung der (gesamten) Versammlung, wenn die Gefahr nur von einzelnen Teilnehmern ausgeht.
Schließlich enthält § 19a VersG die Ermächtigungsgrundlage für Bild- und Tonaufnahmen durch die Polizei bei Versammlungen. Diese sind aber nicht generell, sondern nur unter den einschränkenden Bedingungen des § 12a VersG rechtmäßig. Danach darf die Polizei Bild- und Tonaufnahmen von Teilnehmern bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen nur anfertigen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. Nach § 12a Abs.2 VersG sind die Unterlagen nach Beendigung der öffentlichen Versammlung oder zeitlich und sachlich damit unmittelbar in Zusammenhang stehender Ereignisse unverzüglich zu vernichten, sofern sie nicht für besondere – in § 12a Abs. 2 VersG aufgezählte – Zwecke der Gefahrenabwehr oder der Strafverfolgung benötigt werden.

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