Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg

Kosten in der Verwaltungsvollstreckung

D Kosten in der Verwaltungsvollstreckung

Nachfolgend wollen wir uns mit den Kosten in der Verwaltungsvollstreckung befassen.

I Allgemeines

In Prüfungsaufgaben spielen Fragen des Kostenrechts vor allem im Zusammenhang mit Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung eine Rolle. Dabei fallen typischerweise bestimmte Kosten (Auslagen etc.) an und es stellt sich die Frage, ob der Pflichtige diese übernehmen muss.

II Ermächtigungsgrundlage

Nach § 31 LVwVG i.V.m. § 49 Abs. 1 PolG werden für Amtshandlungen nach dem VwVG Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben. Diese Vorschrift stellt die für die Kostenerhebung erforderliche Ermächtigungsgrundlage dar. Die Vorschrift ist auch ausreichend, um die Verwaltungsaktbefugnis zu bejahen.

Expertentipp

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Grundsätzlich sollten Sie in einer polizeirechtlichen Klausur die Verwaltungsaktbefugnis nicht zu ausführlich behandeln. Es ist z.B. allgemein anerkannt und bedarf keiner besonderen Begründung, dass die Ermächtigungsgrundlagen der Standardmaßnahmen zum Erlass eines Verwaltungsaktes berechtigen.

Im Bereich des Kostenrechts liegen die Dinge ein wenig anders. Grundsätzlich ist nämlich durchaus denkbar, dass der Staat seinen Kostenersatzanspruch im Wege einer Leistungsklage durchsetzen müsste. Die Möglichkeit, den Kostenanspruch durch Verwaltungsakt festzusetzen, bedeutet – neben der eigentlichen Kostenbelastung – eine zusätzliche Belastung des Adressaten, die z.B. darin besteht, dass auch ein rechtswidriger Kostenbescheid wirksam ist (vgl. § 43 VwVfG) und dass eine Kostenbescheid im Wege der Beitreibung gem. den §§ 13 ff. LVwVG vollstreckt werden kann, ohne dass es zuvor einer gerichtlichen Entscheidung bedarf.


Allerdings werden die kostenrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen so verstanden, dass sie zugleich dazu ermächtigen, die Kostenschuld im Wege eines Verwaltungsaktes verbindlich festzusetzen.
Je nach Art der Vollstreckungsmaßnahme sind besondere Vorschriften zu beachten.
Für die Kostenerstattung bei der Durchführung einer Ersatzvornahme gelten die §§ 49 Abs. 1 PolG, 25, 31 Abs. 1, 2, 5 und 6 LVwVG i.V.m. §§ 5, 6, 8 LVwVGKO.


Der Kostenersatzanspruch bei der Anwendung von unmittelbarem Zwang ergibt sich aus den §§ 49 Abs. 2, 52 Abs. 4 PolG, §§ 31 Abs. 1, 2 und 6 LVwVG i.V.m. §§ 7, 8 LVwVGKO.


Liegen die Voraussetzungen der genannten Ermächtigungsgrundlage nicht vor, so ist der Kostenbescheid rechtswidrig. Ein Rückgriff auf den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch oder eine Geltendmachung der Kosten über das Institut der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag ist ausgeschlossen. Kenntner, Öffentliches Recht Baden-Württemberg, Rn. 111. Denn bei den Regelungen im LVwVG und LGebG handelt es sich insoweit um eine abschließende Spezialregelung.

III Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids

Wann ist ein Kostenbescheid rechtmäßig? Schauen wir uns die formellen und materiellen Voraussetzungen einmal näher an.

1 Formelle Rechtmäßigkeit

Zuständig für den Erlass eines Kostenbescheids ist gem. § 31 Abs. 1 und 6 LVwVG i.V.m. §§ 4 Abs. 1, 6 S. 1 LGebG die Behörden, die die öffentliche Leistung erbringen, also die kostenpflichtige Vollstreckungshandlung durchgeführt haben.

Weiterhin ist im Rahmen der formellen Rechtmäßigkeit die Anhörung zu prüfen. Dabei ist zu beachten, dass der Erlass eines Kostenbescheids nicht der Vorschrift des § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG unterfällt, also nicht entbehrlich ist. Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur (Fortsetzung), JA 2012, 355 (360).

2 Materielle Rechtmäßigkeit

Grundsätzlich setzt die materielle Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids die Rechtmäßigkeit der Vollstreckungshandlung voraus. Wenn sich aus § 31 Abs. 1 VwVG ergibt, dass Kosten „für Amtshandlungen“ nach diesem Gesetz erhoben werden, so sind damit nur rechtmäßige Amtshandlungen gemeint. Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 703a.

Grundsätzlich besteht damit eine Übereinstimmung zwischen der Pflichtigkeit auf der Primärebene (Grundverfügung, Vollstreckungsmaßnahmen) und der Pflichtigkeit auf der Sekundärebene (Kostenbescheid).

Während aber bei der Entscheidung auf der Primärebene vorrangig der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr entscheidend ist, können auf der Sekundärebene – der Frage der Kosten – auch der Grundsatz der gerechten Lastenverteilung berücksichtigt werden. Kenntner, Öffentliches Recht Baden-Württemberg, Rn. 107 f.

Beispiel

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Ein Anscheinsstörer ist auf der Primärebene ein Störer, demgegenüber Grundverfügungen und darauf beruhende Vollstreckungsmaßnahmen ergehen können; auf der Sekundärebene (Kostenverteilung) kann berücksichtigt werden, ob die Anscheinsgefahr vorwerfbar, zurechenbar von dem Störer verursacht wurde („Irreführungsrisiko VGH Mannheim VBlBW 2011, 350.“) oder nicht. Im zweiten Fall ist zu erwägen, ihn von der Kostenerstattung zu befreien.

Solange nach einer Amtshandlung noch Kosten von dem Pflichtigen zu erheben sind, ist auch nicht von einer Erledigung der Maßnahme, also des vollstreckten Verwaltungsaktes (Grundverfügung) auszugehen. Dies gilt selbst dann, wenn der Grund-Verwaltungsakt bei isolierter Betrachtung erledigt ist.

Beispiel

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Eine Abrissverfügung wurde im Wege der Ersatzvornahme durch ein von der zuständigen Behörde beauftragtes Bauunternehmen umgesetzt.

 

Denn die Abrissverfügung wirkt insofern fort, als sie die Voraussetzung für die darauf beruhenden Vollstreckungsmaßnahmen und damit wiederum die unentbehrliche Grundlage für den Kostenbescheid bildet. BVerwG, VBlBW 2009, 55; VGH Mannheim, VBlBW 2008, 305.
Kostenschuldner ist gem. § 31 Abs. 2 LVwVG der Pflichtige. Dieser ist regelmäßig identisch mit dem Adressaten/Störer der Grundverfügung und nach denselben Grundsätzen zu ermitteln.

Die Entscheidung, ob eine pflichtige Person zum Kostenersatz herangezogen wird, steht im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Kenntner, Öffentliches Recht Baden-Württemberg, Rn. 107; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 703a, 760. Somit können im Einzelfall Gesichtspunkte desVerhältnismäßigkeitsprinzips berücksichtigt werden.

Grundsätzlich allerdings wird die Behörde vom Störer als Pflichtigem die Kostenerstattung verlangen und damit ermessensfehlerfrei handeln.

Allerdings kann hier im Einzelfall der Grundsatz der gerechten Lastenverteilung zu einem anderen Ergebnis führen.

Beispiel

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Anscheinsstörer, der Anscheinsgefahr nicht zurechenbar veranlasst hat; Störer eines bloßen Gefahrenverdachts, wenn sich die Gefahr nach den Gefahrerforschungseingriffen als unbegründet herausstellt.

Dann fallen unter Umständen die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung und der Vollstreckungshandlung auf der Primärebene und die Rechtmäßigkeit (insbesondere: Verhältnismäßigkeit) auf der Sekundärebene auseinander.

Die Festsetzung der Kosten erfolgt durch Leistungsbescheid, also einen Verwaltungsakt.
Dieser Kostenbescheid ist nicht als Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten i.S.d. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO zu qualifizieren. Denn diese Vorschrift dient der Deckung und Planbarkeit des Finanzbedarfs der öffentlichen Verwaltung und soll ein Hinausschieben der Zahlungspflicht für die wie Steuern, Gebühren und Beiträge in einem förmlichen Verfahren festgesetzten Einnahmequellen durch Rechtsmittel verhindern. Kostenersatzansprüche sind damit aber nicht vergleichbar. Kenntner, Öffentliches Recht Baden-Württemberg, Rn. 113.

Es handelt sich auch nicht um eine Maßnahme „in der Verwaltungsvollstreckung“, gegen die gem. § 12 LVwVG i.V.m. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO Widerspruch und Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung haben. Vielmehr haben Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen solchen Kostenbescheid aufschiebende Wirkung gem. § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO. VGH Mannheim, NVwZ-RR 1997, 74.

IV Besonderheiten bei Ersatzvornahme

In § 25 LVwVG ist ausdrücklich festgelegt, dass die Ersatzvornahme die Ausführung einer vertretbaren Handlung, zu welcher der Verwaltungsakt verpflichtet, durch die Vollstreckungsbehörde oder einen von ihr beauftragten Dritten auf Kosten des Pflichtigen ist.

Die vollständige Ermächtigungsgrundlage für den Ersatz der Kosten einer Ermächtigungsgrundlage ist §§ 49 Abs. 1 PolG, 25, 31 LVwVG i.V.m. §§ 5, 6, 8 LVwVGKO.

Nach § 31 Abs. 5 LVwVG kann die Vollstreckungsbehörde bei der Ersatzvornahme vom Pflichtigen die Vorauszahlung der Kosten in der voraussichtlich entstehenden Höhe verlangen.

Gem. § 20 Abs. 5 LVwVG sollen bereits in der Androhung der Ersatzvornahme die voraussichtlichen Kosten angegeben werden. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Höhe des Kostenersatzes strikt auf die in der Androhung angegebene Höhe begrenzt ist, wenn sich nachträglich höhere Kosten ergeben haben. Vielmehr hat die Behörde einen Anspruch auf Erstattung der im Rahmen der Ersatzvornahme tatsächlich entstandenen Kosten auch bei wesentlicher Überschreitung des im Androhungsbescheid vorläufig veranschlagten Kostenbetrags. BVerwG, BayVBl. 1985, 538; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 703a. Allerdings soll sich als Nebenpflicht der Behörde aus dem Vollstreckungsverhältnis ergeben, dem Pflichtigen der Ersatzvornahme eine voraussehbare wesentliche Kostenüberschreitung vor Durchführung der Ersatzvornahme mitzuteilen. BVerwG, NJW 1984, 2591; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 703a.

Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der Kosten, die im Rahmen einer Ersatzvornahme vom Pflichtigen erstattet werden müssen aus der Vollstreckungskostenordnung (LVwVGKO).

Danach wird zunächst gem. § 6 Abs. 1 LVwVGKO eine Gebühr erhoben, wenn die Vollstreckungsbehörde die Ersatzvornahme selbst ausführt (Selbstvornahme). Diese Gebühr beträgt gem. § 6 Abs. 2 LVwVGKO 48,- EUR für jeden bei der Ausführung der Ersatzvornahme eingesetzten Bediensteten je angefangene Stunde.

Führt ein Dritter die Ersatzvornahme im Auftrag der Vollstreckungsbehörde durch (Fremdvornahme), so wird eine Gebühr zur Abgeltung der eigenen Aufwendungen gem. § 6 Abs. 3 LVwVGKO erhoben. Diese beträgt bis zu 10 Prozent des Betrages, der an den Beauftragten zu zahlen ist, mindestens jedoch 48,- EUR und höchstens 2.500 EUR. Bei der Gebührenbemessung sind der Verwaltungsaufwand sowie die wirtschaftliche oder sonstige Bedeutung der öffentlichen Leistung für den Gebührenschuldner sowie dessen wirtschaftliche Verhältnisse zu berücksichtigen.

Neben dieser Gebühr können im Rahmen einer Ersatzvornahme Auslagen gem. § 8 LVwVGKO erhoben werden. Nach § 8 Abs. 1 Nr. 8 LVwVGKO sind dies insbesondere andere Beträge, die auf Grund von Vollstreckungsmaßnahmen an Dritte zu zahlen sind. Typischerweise ist das der Werklohn, den die Polizeibehörde einem eingeschalteten Dritten bezahlen muss.

V Prüfungsschema

Aus den bisherigen Ausführungen ergibt sich folgendes Grundschema für die Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Kostenbescheids:


Wie prüft man: Rechtmäßigkeit eines Kostenbescheids


I. Ermächtigungsgrundlage für den Kostenbescheid (z.B. § 49 Abs. 1 PolG i.V.m. § 31 Abs. 1 und 6 LVwVG
II. Formelle Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids
1. Zuständigkeit, Kostengläubiger
2. Verfahren (insbesondere: Anhörung gem. § 28 I VwVfG)
3. Form (ggf. Schriftform)
III. Materielle Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids
1. Rechtmäßigkeit der Vollstreckungsmaßnahme
a) Ermächtigungsgrundlage für die Vollstreckungsmaßnahme (z.B. § 49 Abs. 1 PolG i.V.m. § 25 LVwVG – Ersatzvornahme)
b) Formelle Rechtmäßigkeit der Vollstreckungsmaßnahm
aa)Zuständigkeit der Vollstreckungsbehörde
bb) Anhörung: entbehrlich gem. § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG
cc) Verfahren: Androhung, § 20 LVwVG
dd) Verfahren: Festsetzung
ee) Form (ggf. Schriftform)
c) Materielle Rechtmäßigkeit der Vollstreckungsmaßnahme
aa) Grundverfügung („HDU“)
bb) Wirksamkeit der Grundverfügung (nicht: Rechtmäßigkeit)
cc) Unanfechtbarkeit oder Wegfall der aufschiebenden Wirkung
dd) Richtiges Zwangsmittel
ee) Ermessen, Verhältnismäßigkeit der Verwaltungsvollstreckung
2. Richtiger Kostenschuldner („Pflichtiger“)
3. Höhe der Kosten, Umfang der Auslagen, Fälligkeit
4. Verhältnismäßigkeit (hier: Gesichtspunkte, die sich nur auf die Frage der Verhältnismäßigkeit der Kostenerhebung beziehen)

VI Allgemeine Gebühren

Abgesehen von den Fällen des Verwaltungszwangs können die staatlichen Polizeibehörden allgemein Gebühren nach den Vorschriften des Landesgebührengesetzes erheben. Voraussetzung ist dafür gem. § 4
Abs. 1 LGebG eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung, also eine Leistung, die im Interesse des Einzelnen erbracht wird (vgl. § 2 Abs. 3 LGebG).


Die Besonderheit der Gebühren gegenüber Kosten liegt darin, dass Kosten konkret berechnet, während Gebühren pauschal erhoben werden. Kenntner, Öffentliches Recht Baden-Württemberg, Rn. 114.
Im Einzelnen ergeben sich aus § 5 LGebG der Schuldner der Gebühr, aus § 6 LGebG der Gläubiger und aus § 7 LGebG die Bemessung der Gebühr.

Die §§ 9, 10, 11 LGebG enthalten Vorschriften über die sachliche und persönliche Gebührenfreiheit sowie Gebührenerleichterungen.

Aus den §§ 12 ff. LGebG ergeben sich die einzelnen Gebührenarten. In den weiteren Vorschriften des LGebG finden sich Regelungen über die Fälligkeit, die Stundung, die Verjährung und ähnliche Detailregelungen.
Hingewiesen werden soll in diesem Zusammenhang noch auf die Verordnung des Innenministeriums über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden für den Geschäftsbereich des Innenministeriums (Gebührenverordnung Innenministerium – GebVO IM), aus der sich weitere Einzelheiten der Gebührenerhebung und –bemessung ergeben.

Hinweis

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In diesem Bereich des Gebührenrechts werden von Ihnen keine Detailkenntnisse verlangt. In einer Klausur ist es ausreichend, wenn sie die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen erkennen und ggf. methodisch korrekt auslegen.

 

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