Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg

Verwaltungsvollstreckung - Grundverfügung

D Grundverfügung

In der Verwaltungsvollstreckung im Wege des sog. „gestreckten Verfahrens“ geht es darum, „gestreckten Verfahrens“ geht es darum, eine Grundverfügung zu vollstrecken. Voraussetzung ist also ein vollstreckungsfähiger Verwaltungsakt: „Verwaltungsvollstreckung ist grundsätzlich Verwaltungsakt-Vollstreckung“ Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 658.   

Von vornherein nicht vollstreckungsfähig sind bloße Realakte, die keine Regelung beinhalten.

Beispiel

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Auskünfte, Warnungen, Hinweise

I Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsverfügung

Allerdings sind nicht alle Arten von Verwaltungsakten vollstreckbar, sondern nur Handlungs-, Duldungs- und Unterlassungsverfügungen. Dementsprechend stellt § 18 LVwVG fest, dass Verwaltungsakte, die zu einer Handlung, ausgenommen einer Geldleistung, einer Duldung oder einer Unterlassung verpflichten, mit Zwangsmitteln vollstreckt werden.

Die Verpflichtung zur Zahlung einer Geldleistung wird dagegen nach den §§ 13 ff. LVwVG im Wege der Beitreibung vollstreckt.

Beispiel

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baurechtliche Abrissverfügung (Handlungsverfügung); Ankündigung der Polizei eine Wohnung zu betreten (Duldungsverfügung); baurechtliche Nutzungsuntersagung, gewerberechtliche Untersagungsverfügung (Unterlassungsverfügung).

Hinweis

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Oft wird in diesem Zusammenhang von einer sog. „HDU-Verfügung“ gesprochen. Als Merkposten hat dieser Begriff seine Berechtigung, in der Klausur sollten Sie die Bezeichnung nicht verwenden.

Dagegen sind feststellende Verwaltungsakte, mit denen ein Anspruch oder die rechtliche Eigenschaft einer Person oder einer Sache verbindlich festgestellt wird.

Beispiel

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Feststellung der Eigenschaft als Schwerbehinderter und Grad der Behinderung nach § 69 SGB IX

Ebenso wenig vollstreckbar sind rechtsgestaltende Verwaltungsakte Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur, JA 2012, 272 (276).,  die ein Rechtsverhältnis unmittelbar begründen, verändern oder aufheben.

Beispiel

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Rücknahme einer Genehmigung, Widerruf einer Erlaubnis, Entziehung der Fahrerlaubnis, Entlassung eines Beamten, Einbürgerung eines Ausländers

Gerade bei (nicht vollstreckungsfähigen) rechtsgestaltenden Verwaltungsakten ist eine klare Differenzierung gegenüber einer ggf. nachträglich erforderlichen (vollstreckungsfähigen) Handlungsverfügung wichtig.

Beispiel

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B ist Betreiber einer erlaubnispflichtigen Gaststätte. Nachdem er die Gaststätte einige Jahre einwandfrei geführt hat, kommt es nun vermehrt zu Verstößen gegen Vorschriften des Gesundheits- und Jugendschutzes, so dass nicht mehr von der erforderlichen Zuverlässigkeit gem. § 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG auszugehen ist. Die zuständige Behörde widerruft daraufhin die Gaststättenerlaubnis auf der Grundlage von § 15 Abs. 2 GastG i.V.m. § 1 LGastG BW. Bei diesem Widerruf handelt es sich um einen rechtsgestaltenden Verwaltungsakt, der nicht vollstreckungsfähig ist, sondern ipso iure wirkt. Allerdings lässt sich B von diesem Widerruf nicht abschrecken und betreibt seine Gaststätte weiterhin – nunmehr ohne die erforderliche Erlaubnis. Daraufhin erlässt die Behörde einen weiteren Verwaltungsakt, nämlich eine Untersagungsverfügung gem. § 15 Abs. 2 Gewerbeordnung. Dabei handelt es sich um einen vollstreckungsfähigen Verwaltungsakt, der im Wege des Verwaltungszwangs durchgesetzt werden kann, wenn B seine Gaststätte weiterhin betreibt.

 

II Wirksamkeit und Rechtmäßigkeit

Die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung ist nach h. M. keine Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Verwaltungsvollstreckung. BVerfG, NVwZ 1999, 292; vgl. ausführlich zur Diskussion Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur, JA 2012, 272 (277); Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 24, Rn. 32.
Diese Aussage klingt zunächst überraschend, hat sie doch zur Konsequenz, dass rechtswidrige Grundverfügungen rechtmäßig vollstreckt werden können. Zunächst lässt sich diese Annahme darauf stützen, dass § 2 LVwVG Voraussetzungen dafür enthält, welche Verwaltungsakte vollstreckt werden können und die Rechtmäßigkeit dort nicht ausdrücklich erwähnt wird. Der tiefere Grund für den Verzicht auf einen Rechtmäßigkeitszusammenhang zwischen Grundverfügung und Vollstreckungsmaßnahme liegt aber im Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr. Die Aufgabenerfüllung der Vollstreckungsbehörde soll nicht dadurch verhindert werden, dass diese Behörde (erneut) die Rechtmäßigkeit des zu vollstreckenden Verwaltungsaktes prüfen muss.
Nach dem Eintritt der Bestandskraft ist eine Berufung auf rechtliche Mängel des Grundverwaltungsaktes im Vollstreckungsverfahren also grundsätzlich ausgeschlossen. Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 666a.
Voraussetzung für die Vollstreckung ist allerdings die Wirksamkeit der Grundverfügung. Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur, JA 2012, 272 (276). Dies hat unter drei Aspekten praktische Bedeutung:

Zunächst muss der Verwaltungsakt gegenüber dem Betroffenen bekannt gegeben worden sein gem. § 41 VwVfG. Dies ist gem. § 43 Abs. 1 VwVfG Voraussetzung für seine Wirksamkeit. Ist eine solche Bekanntgabe nicht erfolgt, liegt kein existenter Verwaltungsakt vor. Dann kommt zur Durchsetzung kein Verwaltungszwang nach dem LVwVG in Betracht, sondern allenfalls die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme nach § 8 PolG.

Außerdem darf der Verwaltungsakt sich nicht zwischen Bekanntgabe und Vollstreckungsmaßnahme erledigt haben, z.B. durch Rücknahme, Widerruf oder Zeitablauf. Denn ein aufgehobener Verwaltungsakt ist gem. § 43 Abs. 2 VwVfG nicht mehr wirksam.
Schließlich ist zu prüfen, ob die zu vollstreckende Grundverfügung nichtig ist gem. § 44 VwVfG. Denn nach § 43 Abs. 3 VwVfG ist ein nichtiger Verwaltungsakt unwirksam.

Expertentipp

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Aus diesen Ausführungen folgt, dass es auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung im Rahmen einer Vollstreckungsmaßnahme grundsätzlich nicht ankommt. Sie sollten daher an dieser Stelle auf überflüssige Ausführungen verzichten und die Rechtmäßigkeit des zu vollstreckenden Verwaltungsaktes grundsätzlich nicht prüfen.

Allenfalls in Ausnahmekonstellationen wird man annehmen können, dass die Vollstreckung allein deshalb rechtswidrig ist, weil der Grundverwaltungsakt rechtswidrig ist. So dürfte die bewusste Vollstreckung rechtswidriger Verwaltungsakte durch die Behörde regelmäßig unverhältnismäßig sein. Württenberger/Heckmann, Polizeirecht Baden-Württemberg, Rn. 757; vgl. auch die konkreten Hinweise bei Muckel, Verwaltungsvollstreckung in der Klausur, JA 2012, 272 (277). Das ändert aber nichts daran, dass sich die Vollstreckungsbehörde grundsätzlich darauf verlassen kann, dass ein Verwaltungsakt wirksam und damit vollstreckungsfähig ist, solange er nicht durch die Erlassbehörde oder ein Gericht aufgehoben wird oder aber gem. § 44 VwVfG an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommender Umstände offensichtlich ist.

III Vollstreckbarer Verwaltungsakt

Nicht jeder der Sache nach grundsätzlich vollstreckbarer Verwaltungsakt in Form einer Handlungs-, Duldungs- oder Untersagungsverfügung darf auch rechtmäßiger Weise vollstreckt werden.

Gem. § 2 LVwVG können Verwaltungsakte vollstreckt werden, wenn sie unanfechtbar geworden sind oder wenn die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfällt.

1 Unanfechtbarkeit

Nach § 2 Nr. 1 LVwVG können unanfechtbare Verwaltungsakte vollstreckt werden.


Die Unanfechtbarkeit eines Verwaltungsaktes ergibt sich insbesondere aus den Vorschriften über die Fristen der Rechtsbehelfe, die gegen einen Verwaltungsakt eingelegt werden können.
Die (Un-)Anfechtbarkeit eines Verwaltungsaktes ist also anhand der Widerspruchs- und Klagefrist gem. §§ 70 Abs. 1, 74 Abs. 1 VwGO zu ermitteln.

Expertentipp

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Gerade in polizeirechtlichen Konstellationen ist dabei an die Jahresfrist gem. § 58 Abs. 2 VwGO bei unterbliebener oder unrichtiger Rechtsbehelfsbelehrung zu denken. Bei mündlichen Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten fehlt typischerweise eine Rechtsbehelfsbelehrung. Dasselbe gilt für Verkehrszeichen.

Wird von dem Adressaten fristgerecht ein Widerspruch bzw. eine Anfechtungsklage gegen den Verwaltungsakt erhoben, so tritt die Unanfechtbarkeit erst mit der formellen Rechtskraft des letztinstanzlichen Urteils eine (vgl. § 173 VwGO).

2 Wegfall der aufschiebenden Wirkung

Schauen wir uns nun die Voraussetzungen des Wegfalls der aufschiebenden Wirkung an.

a) Grundlagen

Nach § 2 Nr. 2 LVwVG können Verwaltungsakte vollstreckt werden, wenn die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfällt.
Grundsätzlich haben Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt gem. § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO aufschiebende Wirkung. Dies führt dazu, dass ein Verwaltungsakt, gegen den ein Rechtsbehelf eingelegt wurde, nicht vollstreckt werden darf.

Beispiel

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Dem Eigentümer E wird eine Abrissverfügung zugestellt, in der er dazu aufgefordert wird, eine illegal errichtete Garage abzureißen. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhebt E umgehend eine Anfechtungsklage. E ist noch nicht verpflichtet, die Garage im Moment abzureißen. Die zuständige Bauaufsichtsbehörde darf die Abrissverfügung noch nicht vollstrecken.

Allerdings ergeben sich aus § 80 Abs. 2 VwGO einige Ausnahmen, die zum Wegfall der aufschiebenden Wirkung führen.

b) § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO

Nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO entfällt die aufschiebende Wirkung bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten.

Merke

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Definition: öffentlichen Abgaben
Unter öffentlichen Abgaben sind hoheitlich geltend gemachte öffentlich-rechtliche Geldforderungen zu verstehen, die von allen erhoben werden, die einen normativ bestimmten Tatbestand erfüllen und zur Deckung des Finanzbedarfs des Hoheitsträgers für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen. Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 662.

Beispiel

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Steuern, Gebühren für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen, Abwassergebühren, Kindergartenbeiträge, Erschließungsbeiträge

Merke

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Definition: Kosten
Kosten sind alle Gebühren und Auslagen, die den Beteiligten im Verwaltungsverfahren einschließlich des Vorverfahrens nach feststehenden Sätzen auferlegt werden. VGH Mannheim, VBlBW 1991, 215.

Beispiel

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Gebühren für Amtshandlungen, Widerspruchsgebühr

Hintergrund dieser Regelung ist die Überlegung, dass der Staat umgehend und effektiv die finanziellen Mittel erhaltensoll, die er zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt. Daneben entstehen hier für die Betroffenen in aller Regel keine unzumutbaren Beeinträchtigungen, da die Geldleistungen bei erfolgreicher Anfechtungsklage zurückbezahlt werden und dem Bürger ein Schuldner mit hoher Bonität zur Verfügung steht.

Nicht zu den öffentlichen Abgaben und Kosten i.S.d. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO zählen Zwangsgelder gem. § 23 LVwVG. Auch die Kosten einer Ersatzvornahme VGH Mannheim, NVwZ-RR 1997, 74; VGH Mannheim, DVBl. 1999, 1733, des unmittelbaren Zwangs VGH Mannheim, VBlBW 1996, 262 und der unmittelbaren Ausführung einer Maßnahme fallen nicht unter § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO.

Hinweis

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Da es in diesem Abschnitt um die Vollstreckung von Handlungs-, Duldungs- und Unterlassungsverfügungen geht, hat der Wegfall nach § 80 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 VwGO keine große praktische Bedeutung, da es um Geldleistungspflichten geht. Dennoch sollten die Grundlagen der Vollständigkeit halber dargestellt werden.

c) § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwGO

Gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwGO entfällt die aufschiebende Wirkung bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten.

Erfasst von dieser Regelung sind in Baden-Württemberg nicht die allgemeinen Polizeibehörden i.S.d. §§ 59 Nr. 1, 61 ff.  PolG, sondern nur der Polizeivollzugsdienst i.S.d. §§ 59 Nr. 2, 70 ff. PolG mit seinen Polizeibeamten.

Nach der Formulierung des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwGO unterfallen nicht alle, sondern nur die „unaufschiebbaren“ Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten dem Wegfall der aufschiebenden Wirkung. Dabei ist jedoch zu beachten, dass der Polizeivollzugsdienst ohnehin regelmäßig auf Grund der Eilfallkompetenz gem. § 60 Abs. 2 PolG handeln wird. Geht es dagegen um die originäre Kompetenz des Polizeivollzugsdienstes oder den Einsatz im Rahmen der Parallelzuständigkeit gem. § 60 Abs. 3 PolG, so ist die „Unaufschiebbarkeit“ der Maßnahme stets eigenständig zu begründen.

Beispiel

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Der Polizeivollzugsbeamte nimmt eine Sicherstellung vor, für die er gem. § 60 Abs. 3 i.V.m. § 32 PolG neben den allgemeinen Polizeibehörden zuständig ist.

Auf Verkehrszeichen wird die Regelung des § 80 Abs. 2 S.1 Nr. 2 VwGO analog angewendet. Begründet wird dies mit der vergleichbaren Interessenlage gegenüber Anordnungen von Polizeibeamten im Straßenverkehr. Letztlich entsprechen Verkehrszeichen und Verkehrsampeln solchen Anordnungen. Darüber hinaus besteht ein erhebliches praktisches Bedürfnis für den Wegfall der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen gegenüber Verkehrszeichen.

d) § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO

Daneben entfällt die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen.

Beispiel

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Beispiele aus dem Bundesrecht sind § 84 AufenthaltsG im Hinblick auf Rechtsbehelfe gegen bestimmte aufenthalts- und ausländerrechtliche Maßnahmen und § 80 TierSeuchenG, der die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen bestimmte seuchenpolizeilichen Anordnungen ausschließt.

Ein wichtiges Beispiel aus dem Landesrecht ist § 12 LVwVG. Danach haben Widerspruch und Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung, soweit sie sich gegen Maßnahmen richten, die in der Verwaltungsvollstreckung getroffen werden.

Dabei ist allerdings darauf zu achten, dass sich diese Vorschrift nur auf unmittelbar verwaltungsvollstreckungsrechtliche Maßnahmen richtet (z.B. Androhung einer Zwangsmaßnahme). Die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen den zu vollstreckenden Grund-Verwaltungsakt wird davon nicht berührt.

e) § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO

Schließlich entfällt die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.

Anders als in den Fällen der § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 – 3 VwGO sind damit Konstellationen gemeint, in denen die aufschiebende Wirkung nicht bereits kraft Gesetzes wegfällt, sondern im konkreten Einzelfall von der Behörde besonders angeordnet wird.

Gem. § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO muss das besondere Interesse an dieser Anordnung schriftlich begründet werden. Eine Ausnahme davon gilt gem. § 80 Abs. 3 S. 2 VwGO wiederum, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine ausdrücklich als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.

Typischerweise wird die Anordnung der sofortigen Vollziehung zusammen mit dem Grundverwaltungsakt erlassen. Sie kann aber auch selbständig nachträglich ergehen.

Beispiel

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Die Polizeibehörde erlässt nach § 27a Abs. 2 PolG folgende Verfügung: 1. Ihnen wird verboten, einen [näher bestimmten] Ort zu betreten oder sich dort aufzuhalten (Aufenthaltsverbot). 2. Die sofortige Vollziehung der Verfügung gem. Ziffer 1 wird angeordnet.

Ein solches Aufenthaltsverbot könnte – sofern das öffentliche Interesse schriftlich begründet wird, vgl. § 80 Abs. 3 VwGO – sofort vollzogen werden. Das bedeutet, die Polizei könnte die Verfügung vollstrecken, selbst wenn der Adressat umgehend einen Widerspruch gegen den Verwaltungsakt einlegt, da dieser gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO keine aufschiebende Wirkung hätte.

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