Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg

Aufgaben- & Befugnisnormen bei polizeilicher Verfügung

I Generelle Anforderungen an eine Ermächtigungsgrundlage

Schauen wir uns nun die generellen Anforderungen an eine Ermächtigungsgrundlage an.

1 Rechtsstaatliche Vorgaben

Eine Polizeiverfügung zur Gefahrenabwehr bedeutet regelmäßig einen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit bzw. in die besonderen Freiheitsrechte ihres Adressaten. Zugleich gilt für alle Behörden der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit aus Art. 20 Abs. 3 GG. Daraus ergeben sich für ihr Handeln generelle rechtsstaatliche Anforderungen. So ist es unerlässlich, dass die Grundsätze vom Vorrang und vom Vorbehalt des Gesetzes als Voraussetzung für ein behördliches Handeln sowie das Prinzip der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf die Folgen des Handelns beachtet werden.

Jegliches Handeln der Polizeiverwaltung unterliegt dem Prinzip vom Vorrang des Gesetzes. Vorrang des Gesetzes bedeutet, dass die Polizeibehörden dem Gesetz entsprechend zu handeln haben. Sie dürfen mithin keine gegen die Gesetze verstoßenden Maßnahmen ergreifen. Kurz gesagt:
Kein Handeln gegen das Gesetz.

Das Handeln der Polizeiverwaltung hat ebenso das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes zu beachten. Vorbehalt des Gesetzes bedeutet, dass die Polizeibehörden für ein Handeln, das in die Rechte des Bürgers eingreift, einer gesetzlichen Grundlage bedürfen. Diese gesetzliche Grundlage steckt den Rahmen ab, in dem die Polizeibehörde tätig werden darf, sprich, wie weit sie ermächtigt ist zu handeln. Sie beinhaltet die Befugnis, einen Verwaltungsakt zu erlassen – VA-befugnis. Kurz gesagt:
Kein Handeln ohne ein Gesetz.

2 Verhältnis zwischen Aufgaben- und Befugnisnorm

a) Bedeutung der Aufgabennorm

Nach § 1 Abs. 1 PolG BW hat die Polizei die Aufgabe, Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren bzw. Störungen zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Mit der Zuweisung dieser Aufgabe ist jedoch noch nicht die dem Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes genügende gesetzliche Grundlage für ein polizeiliches Handeln gelegt. Eine Aufgabenzuweisung ist keine Ermächtigungsgrundlage.

Dennoch kommt einer Regelung über die Aufgabenzuweisung wie in § 1 Abs. 1 PolG BW abseits einer polizeirechtlichen Verfügung in Hinblick auf Realakte eine Bedeutung zu. Die Aufgabennorm bildet die Rechtsgrundlage für ein polizeiliches Handeln, das gerade keinen Eingriffscharakter gegenüber einem Bürger besitzt, also dem Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes nicht genügen muss. Im Bereich des Polizeirechts ist das der Bereich, der einer konkreten Eingriffsmaßnahme vorgelagert ist. Dieser Bereich im Vorfeld einer polizeirechtlichen Verfügung wird ausschließlich mit Mitteln der Polizei selbst, mithin ohne den Bürger in Anspruch zu nehmen, abgedeckt.
Beispiele: Streifendienst der Polizei; allgemeine Verkehrsüberwachung; Abtransport von Unfallopfern; Beratung und Aufklärung durch die Polizei

1. In der Fallbearbeitung spielt die Aufgabennorm grundsätzlich nur in der formellen Rechtmäßigkeit bei der sachlichen Zuständigkeit eine Rolle. Einen eigenen, gesonderten Prüfungspunkt gibt es für sie nicht.
2. Sollte es in einer Klausur nicht um einen Verwaltungsakt gehen, sondern um einen Realakt der Polizei ohne Eingriffsqualität, so stellen Sie unter dem Punkt „Ermächtigungsgrundlage“ zunächst die fehlende Eingriffsqualität des polizeilichen Handelns fest und weisen darauf hin, dass das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes daher nicht gilt, es mithin keiner Ermächtigungsnorm bedarf. Anschließend benennen Sie die Aufgabennorm, auf die sich das reale, eingriffslose Handeln der Polizei stützen lässt. Die Aufgabennorm deckt in einem solchen Fall die Maßnahme der Polizei.

b) Inhalt einer Ermächtigungsnorm

Von einer Aufgabennorm, die nur den Inhalt der Aufgabe beschreibt, ist eine Ermächtigungsnorm zu unterscheiden. Eine Ermächtigungsnorm sagt aus, welche Rechte eine Polizeibehörde unter bestimmten Voraussetzungen gegenüber einem Bürger als Adressaten einer Maßnahme hat.
Entscheidend für die Qualifizierung einer Norm als Ermächtigungsnorm ist, dass sie eine Handlungsanweisung für die Behörde enthält.

§ 3 PolG BW: Die Polizei hat…diejenigen Maßnahmen zu treffen, die ihr…erforderlich erscheinen; § 27 Abs. 1 PolG BW: Die Polizei kann eine Person vorladen, wenn…; § 48 Abs. 1 S. 1 LVwVfG: Ein rechtswidriger Verwaltungsakt kann (…) zurückgenommen werden.
Fehlt das Element einer Handlungsanweisung, so liegt keine Ermächtigungsnorm vor. Das ist der Fall bei schlichten Geboten oder Verboten.
§ 32 Abs. 1 StVO: Es ist verboten, die Straße zu beschmutzen…, wenn dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann. Der für solche verkehrswidrigen Zustände Verantwortliche hat sie unverzüglich zu beseitigen und sie bis dahin ausreichend kenntlich zu machen…; § 6 Abs. 1 FTG: An Sonntagen…sind öffentlich bemerkbare Arbeiten (…) verboten,

Der Umstand, dass ein Verstoß gegen ein Gebot bzw. Verbot als Ordnungswidrigkeit geahndet werden kann, schließt die Lücke einer Handlungsanweisung nicht. Die Ahndung als Ordnungswidrigkeit ist eine repressive Maßnahme, die ein in der Vergangenheit liegendes Verhalten mit einer Buße belegt. Der Erlaß einer polizeirechtlichen Verfügung ist hingegen eine präventive Maßnahme und zielt auf zukünftiges Verhalten ab.
Werden Gebote bzw. Verbote nicht beachtet, und fehlt das Element einer Handlungsanweisung, so kann die Polizeibehörde nicht im Sinne einer Gefahrenabwehr einschreiten. Sie ist in diesem Fall auf eine zusätzliche Ermächtigungsnorm angewiesen. Die vorhandene Lücke wird durch einen Rückgriff auf die Generalklausel des PolG geschlossen. Sie ist in diesen Fällen allein die Ermächtigungsnorm.

c) Sonderfall: Warnhinweise

Die Aufgabennorm erfasst als Kennzeichen des modernen informativen Verwaltungshandelns auch die Aufgabe, die Öffentlichkeit vor Gefahren zu warnen, soweit damit nicht in die Rechtsposition eines Dritten eingegriffen wird.
In einer Informationsbroschüre klärt die zuständige Behörde über jugendtypische Gefahrensituationen auf. In allgemeiner Form wird u.a. auf Gefahren, die von sog. Jugendsekten ausgehen, aufmerksam gemacht. Zugleich enthält die Broschüre Hinweise zu Verhaltensweisen, wenn Jugendliche mit diesen Sekten in Kontakt gekommen sind. Eine ausdrückliche namentliche Nennung derartiger Sekten findet sich in der Broschüre nicht.
Da eine Benennung der Jugendsekten fehlt, also lediglich ohne Individualisierung in allgemeiner Form über Gefahrenlagen informiert wird, ist mit der Broschüre kein Eingriff in eine Rechtsposition verbunden. Mangels eines Eingriffs ist die Aufgabennorm als Rechtsgrundlage für das behördliche Handeln ausreichend.
Anders liegt indes der Fall, wenn mit dem Warnhinweis in eine Rechtsposition eines Dritten eingegriffen wird. Dann ist eine Ermächtigungsnorm erforderlich.

Die zuständige Behörde warnt vor dem Verzehr eines verdorbenen bzw. vergifteten Lebensmittels eines bestimmten Unternehmens. Daraufhin erleidet dieses Unternehmen auch bei den von der Warnung nicht betroffenen Produkten erhebliche Umsatzeinbußen.

Hier ist die Warnung vor einem bestimmten Produkt als Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit einzuordnen. Das gilt selbst dann, wenn sich die Warnung als nicht bezweckte Nebenfolge auf nicht indizierte Waren auswirkt. Eine solche Warnung kann daher nicht allein auf die Aufgabennorm als Rechtsgrundlage gestützt werden. Vielmehr bedarf es einer konkreten Ermächtigungsnorm für das Vorgehen der Behörde, um den faktischen Eingriff in eine Rechtsposition, hier Art. 12 Abs. 1 GG, zu rechtfertigen. Eine Ermächtigungsnorm für diesen Fall findet sich in §§ 13 ff. AGLMBG.
Schließlich gibt es die besondere Konstellation, dass ein Warnhinweis seitens der Bundesregierung vorliegt.
Die Bundesregierung warnt vor dem Genuss von mit Glykol versetzten Weinen oder vor gefährlichen Vereinigungen / Sekten.

Die Besonderheit beruht darauf, dass es schon an einer ausdrücklichen Aufgabennorm fehlt. Diese Lücke schließt das Bundesverfassungsgericht, indem es eine im Grundgesetz vorausgesetzte, in Art. 65 GG nicht ausdrücklich angedeutete Aufgabe der Bundesregierung zur Öffentlichkeitsarbeit annimmt. Diese Aufgabe soll darin bestehen, die Entwicklung im Staat und in der Gesellschaft zu beobachten und darüber die Bevölkerung zur Abwehr schwerwiegender Gefahren zu informieren. Mit der so hergeleiteten Aufgabe soll zugleich das Recht begründet sein, zur Gefahrenabwehr die Öffentlichkeit zu unterrichten und, wenn dies nicht zu vermeiden ist, dabei in Rechtspositionen Dritter einzugreifen.
Diese Rechtsprechung ist sehr problematisch und wird im Schrifttum zurecht kritisiert, da sie von einer Aufgabe auf eine Ermächtigung zum Eingriff in Rechte Dritter schließt. Ein derartiger Schluss ist unzulässig. Vielmehr bedarf es einer ausdrücklichen Ermächtigungsnorm.
Unabhängig von der Frage, auf welcher rechtlichen Grundlage eine solche Warnung erfolgt, bleibt das weitere Problem, wer für eine derartige Warnung zuständig ist. Ausgehend von Art. 30, 83 GG ist die Aufgabe der Gefahrenabwehr Sache der Länder, soweit nicht ausdrücklich eine Kompetenz des Bundes begründet ist. Eine solche Bundeskompetenz fehlt jedoch. Damit ist die Bundesregierung nicht berechtigt, Warnhinweise mit Eingriffsqualität zu geben.
Bitte beachten Sie, dass diese Konstellation und Problemstellung sich nur auf die Informationstätigkeit der Bundesregierung beziehen.

Auf der Landesebene können Ministerien als oberste Landespolizeibehörden, §§ 61 Abs. 1 Nr.1, 62 Abs. 1 PolG BW, sofern eine spezialgesetzliche Ermächtigungsnorm fehlt, ohne Weiteres auf die Generalklausel des PolG BW, §§ 1 Abs. 1 und 3 PolG BW zurückgreifen.

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