Sofern es zu Rechtsstreitigkeiten zwischen den kommunalen Organen oder Organteilen über deren funktionelle Kompetenzen kommt, sind prozessuale Besonderheiten zu beachten. Es handelt sich um sogenannte Kommunalverfassungsstreitigkeiten (auch Organstreitverfahren genannt). Die Besonderheiten liegen vor allem darin begründet, dass die Wirkungen solcher Streitigkeiten innerhalb der Kommune verbleiben (Innenrechtsstreitigkeit) und dass es dabei (nur) um Streitigkeiten über funktionelle Kompetenzen, nicht aber um private Rechte geht.

Die einzelnen Organe und Organteile haben die in der Kommunalverfassung dargestellten funktionellen Rechte und Pflichten („mitgliedschaftliche oder statusrechtliche Rechtsstellung“) Diese statusbezogene Rechtsstellung ist von der privaten Rechtsstellung der hinter dem Amt stehenden natürlichen Person zu unterscheiden.

Die dort geregelten Kompetenzen stehen ihnen nicht als Privatpersonen zu, sondern sind ihnen als Funktionsträger zugewiesen.

Sofern es zu prozessualen Streitigkeiten über funktionale Rechte und Aufgaben (Kompetenzen) nach der Kommunalverfassung zwischen Funktionsträgern (Organe bzw. Organteile) kommt, so spricht man von einem Kommunalverfassungsstreit, der aufgrund seines öffentlich-rechtlichen Streitgegenstandes (Kompetenzen aus der Gemeindeordnung) gemäß § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO vor dem Verwaltungsgericht auszutragen ist. Bei diesen Arten von Streitigkeiten handelt es sich also um interne Streitigkeiten zwischen Organen bzw. Organteilen innerhalb derselben Kommune, deren Rechtswirkungen sich nicht auf Dritte (Nichtorgane wie z.B. Bürger, Kommunalaufsicht etc.) erstrecken.

Die Arten solcher Kommunalverfassungsstreitverfahren lassen sich wie folgt differenzieren:

Da es in all diesen Streitigkeiten nicht um private persönliche Rechte der hinter den Funktionen stehenden Amtsinhaber geht, sondern um Kompetenzrechte funktioneller Art der Funktionsträger, trägt die Kommune – um deren Interessen es bei diesen funktionellen Streitigkeiten letztlich geht – im Ergebnis die Kosten eines verwaltungsgerichtlichen Kommunalverfassungsstreits.OVG NRW Urteil vom 12.11.1991 – 15 A 1046/90 –, NVwZ-RR 1993, 266. Der Funktionsträger, der in der Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts unterliegt, hat also einen entsprechenden Erstattungsanspruch gegen die Kommune. Die dogmatische Herleitung des Erstattungsanspruchs ist umstritten. Das OVG NRW stellte ihn in einer früheren Entscheidung als Anwendungsfall des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs darOVG NRW Urteil vom 12.11.1991 – 15 A 1046/90 –, NVwZ-RR 1993, 266., während es nunmehr mit der h.M.OVG NRW Urteil vom 24.4.2009 – 15 A 981/06 –, NVwZ-RR 2009, 819; OVG Saarlouis Beschluss vom 26.5.2008 – 3 A 12/08 –, juris Rn. 13; in diese Richtung wohl auch BVerwG Beschluss vom 2.6.2014 – 8 B 98/13, juris Rn. 11. ihn unmittelbar als Ausfluss der Organstellung des Funktionsträgers anerkennt.    

Sofern ein Funktionsträger in einem Kommunalverfassungsstreit gegen einen anderen Funktionsträger der gleichen Kommune verwaltungsgerichtlich vorgeht, so sind die Erfolgsaussichten eines solchen prozessualen Vorgehens zu prüfen. Eine entsprechende verwaltungsgerichtliche Klage hat nur dann Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist. Da es beim prozessualen Vorgehen in diesen Fällen einige Besonderheiten gibt, wird folgendes Prüfungsschema für einen Kommunalverfassungsstreit in der Gemeinde vorgeschlagen:

Ein prozessuales Vorgehen beim Kommunalverfassungsstreit im Wege einer Klage ist zulässig, wenn die Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind.

Zunächst müsste gemäß § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sein. Dies ist dann der Fall, wenn der Kommunalverfassungsstreit eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art ist.

Die Streitigkeit ist auch nichtverfassungsrechtlicher Art, da es sich zwar um ein „Kommunalverfassungsrecht“ handelt, aber nicht die von § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO geforderte „doppelte Verfassungsunmittelbarkeit“ vorliegt: Es sind weder (Staats-)Verfassungsorgane beteiligt noch handelt es sich beim Streitgegenstand um materielles (Staats-)Verfassungsrecht.Geis § 25 II 1.

Die passende Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers (§ 88 VwGO). Hierbei lassen sich im Kommunalverfassungsstreit drei Alternativen unterscheiden:

In diesen Fällen handelt es sich bei der angegriffenen Maßnahme in aller Regel nicht um einen Verwaltungsakt, da es an der nach § 35 S. 1 VwVfG NRW erforderlichen Außenwirkung fehlt.BVerwG Beschluss vom 3.3.1994 – 7 B 11/94 –, NVwZ-RR 1994, 352. Die Rechtswirkung verbleibt vielmehr innerhalb der Kommune zwischen den kommunalen Funktionsträgern. Dementsprechend kommt insbesondere eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO nicht in Betracht. Regelmäßig wird für diese Fallkonstellation die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Beschlusses dem Begehren entsprechen, die im Wege der Feststellungsklage prozessual verfolgt werden kann.

Bei der Prüfung ist zwischen den privaten, persönlichen Rechtspositionen der hinter dem Amt stehenden natürlichen Person und den funktionellen Rechten des Funktionsträgers zu unterscheiden. Nur letztere können im Kommunalverfassungsstreit eine Klagebefugnis begründen.

Richtiger Klagegegner ist das jeweilige Organ bzw. der Organteil, gegen das sich das Klagebegehren richtet. Die Gemeinde als Rechtsträgerin kann nicht Klagegegnerin sein, da es beim Kommunalverfassungsstreit nicht um deren Rechte und Pflichten geht, sondern um die der jeweiligen Gemeindeorgane bzw. Organteile. Ebenso wenig ist § 78 VwGO anwendbar, da diese Vorschrift unmittelbar nur für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen gilt, welche gerade beim Kommunalverfassungsstreit nicht in Rede stehen.

Die Beteiligtenfähigkeit der am Kommunalverfassungsstreit Beteiligten ist am Maßstab des § 61 VwGO zu ermitteln. Auch dabei ist zu berücksichtigen, dass es den Beteiligten nicht um die Durchsetzung privater, persönlicher Rechte, sondern um funktionelle Rechte als Wahrnehmungszuständigkeiten ihres AmtesBurgi § 14 Anm. 2. geht.

Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben scheidet eine Beteiligtenfähigkeit nach § 61 Nr. 1 VwGO (als natürliche oder juristische Person) aus, da es beim Streit zwischen Funktionsträgern eben nicht um private, persönliche Rechte geht, von denen Nr. 1 ausgeht.

Die Beteiligtenfähigkeit nach Maßgabe des § 61 Nr. 2 VwGO (als Vereinigung, soweit ihr ein Recht zusteht) greift ein bei Fraktionen, Ausschüssen, Bezirksvertretungen, Rat etc. Diese können sich auf ihre konkret in Rede stehenden organschaftlichen Kompetenzrechte berufen. Obwohl der Rat teilweise als Behörde agieren kann (z.B. bei der Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 S. 1 GO), kommt eine Behördeneigenschaft – wie sie Nr. 3 des § 61 VwGO vorsieht – beim Kommunalverfassungsstreit nicht in Betracht, denn dieser handelt dort nicht als Behörde nach außen, sondern als Organ nach innen.   

Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis fehlt dem Kläger nur, wenn zumutbare innergemeindliche Rechtsinstrumente der Gemeindeordnung nicht vorher ergriffen werden.

Von besonderer Bedeutung für das Rechtsschutzbedürfnis des Klägers ist die Einhaltung der Obliegenheit der Organtreue. Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Verfahrensgestaltung eines Gemeindeorgans (Beklagter) sind von dem dadurch betroffenen Organ (Kläger) in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen. Wird diese Obliegenheit verletzt, so ist die spätere gerichtliche Geltendmachung der Rechtsverletzung treuwidrig und deshalb unzulässig.OVG NRW Urteil vom 12.5.2021 – 15 A 2079/19 –, juris, Rn. 56.

Die Begründetheit der Klage hängt ab von der zugrundeliegenden Klageart. Im Falle einer Feststellungsklage ist diese begründet, wenn das streitige Rechtsverhältnis besteht oder nicht besteht. Es ist deshalb zu prüfen, ob die gerügte Handlung des Organs rechtswidrig ist und dadurch organschaftliche Rechte des Klägers verletzt worden sind.

Die Leistungsklage ist dann begründet, wenn der klägerische Anspruch gerichtet auf Handlung, Duldung oder Unterlassung besteht.Smith in Kleerbaum/Palmen, § 40 Erl. VII. 3; Zacharias § 12 II 2.