Gemäß § 57 Abs. 1 GO kann der Rat Ausschüsse bilden. Den Ausschüssen kommt in der kommunalen Praxis eine hohe Bedeutung zu. Der Rat kann durch die Bildung von Ausschüssen, seine Entscheidungen fachkundig vorbereiten lassen, aber auch Entscheidungen unmittelbar auf Ausschüsse übertragen, sofern er für die Entscheidung nicht selbst ausschließlich zuständig ist (§ 41 Abs. 2 S. 1 GO).

Man unterscheidet zwischen pflichtigen und freiwilligen Ausschüssen. Grundsätzlich ist der Rat im Rahmen der Organisationshoheit der Gemeinde frei darin, ob er Ausschüsse bildet oder nicht. Nur wenn gesetzliche Vorschriften die Bildung eines Ausschusses vorschreiben, ist dieser als Pflichtausschuss von der Gemeinde einzurichten. Die Bildung von Pflichtausschüssen kann sich aus der Gemeindeordnung oder auch aus spezialgesetzlichen Vorschriften ergeben.

Zu den Pflichtausschüssen nach der Gemeindeordnung zählen gemäß § 57 Abs. 2 S. 1 GO der Hauptausschuss, der Finanzausschuss und der Rechnungsprüfungsausschuss.

Ein sondergesetzlicher Pflichtausschuss ist zum Beispiel der Wahlausschuss gemäß § 2 Abs. 1 KWahlG NRW, der bei den Kommunalwahlen verbindlich über die Zulassung der Wahlvorschläge und die Einteilung der Wahlbezirke zu entscheiden hat.

Andere Pflichtausschüsse müssen nur dann gebildet werden, wenn bei der Gemeinde bestimmte Einrichtungen oder Gegebenheiten vorliegen (sog. bedingte Pflichtausschüsse).

Grundsätzlich sind die Ausschüsse installiert, damit sie die in ihr Sachgebiet fallenden Angelegenheiten beraten und dem Rat eine bestimmte Entscheidung empfehlen. Der Rat selbst bleibt als maßgebliches Organ der Gemeinde nach § 41 Abs. 1 S. 1 GO im Regelfall allein entscheidungsbefugt.

Sofern der Rat im Wege freiwilliger Delegation nach § 41 Abs. 2 S. 1 GO Entscheidungszuständigkeiten auf freiwillige Ausschüsse überträgt (siehe unter Rn. 208), ist darauf zu achten, dass er dadurch nicht in festgelegte Befugnisse der Pflichtausschüsse eingreift.

Zudem kann der Rat nur dann Entscheidungszuständigkeiten übertragen, wenn er hierfür keine ausschließliche, also unübertragbare Zuständigkeit nach § 41 Abs. 1 S. 2 GO besitzt.

Der Rat beschließt die Bildung von Ausschüssen, deren Zusammensetzung und ihre Befugnisse, § 57 Abs. 1 und § 58 Abs. 1 S. 1 GO.

Entscheidungsbefugt ist der Rat damit über

Bevor einzelne Ausschussmitglieder durch Wahlen ermittelt werden können, muss der Rat

Diese Entscheidungen trifft der Rat auf Basis des § 57 Abs. 1 GO (Einrichtung von Ausschüssen) bzw. § 58 Abs. 1 S. 1 GO (Ausschussstruktur) durch Beschluss mit Stimmenmehrheit. Der Bürgermeister kann über die Einrichtung von Ausschüssen nach § 57 Abs. 1 GO mitstimmen, da er Mitglied des Rates ist und der Rat entscheidungsbefugt ist. Bei den Entscheidungen nach § 58 Abs. 1 und Abs. 3 GO hat er aber gemäß § 40 Abs. 2 S. 6 GO kein Stimmrecht. Bei den zu treffenden Entscheidungen steht dem Rat grundsätzlich ein pflichtgemäß auszuübendes Organisationsermessen zu. Dieses ist nur wie folgt eingeschränkt:

Spezialgesetzliche Vorschriften können zwingende Vorgaben über die Zusammensetzung von Ausschüssen enthalten.

Von der in § 58 Abs. 1 S. 1 GO geregelten Zusammensetzung der Ausschüsse (Rahmenentscheidungen) ist gedanklich scharf zu trennen die Frage der namentlichen Besetzung der Ausschüsse in Ausfüllung des gesetzten Rahmens. Zur konkreten Besetzung gehören die Wahlen von Personen als ordentliche und stellvertretende Ausschussmitglieder sowie die Bestellung der Ausschussvorsitzenden und stellvertretenden Ausschussvorsitzenden.

Die Besetzung der Ausschussmitglieder und deren Stellvertreter geht wie folgt vonstatten:

Die Anwendung eines demokratischen Zählverfahrens soll den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Spiegelbildlichkeit sicherstellen. Dieser entstammt dem Demokratieprinzip und ist auch für den Rat anwendbar, da dieser die Bürger repräsentiert. Die Repräsentation der Bürger vollzieht sich aber nicht nur im Rat, sondern auch in den Ausschüssen. Deshalb soll der Ausschuss grundsätzlich als verkleinertes Abbild des Rates dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln.BVerwG Urteil vom 28.4.2010 – 8 C 18.08 –, juris, Rn. 20. Der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz begrenzt damit das Organisationsermessen des Rates. Er gebietet zwar nicht, dass die Kräfteverhältnisse im Rat in den Ausschüssen optimal abgebildet werden.OVG NRW Beschluss vom 25.6.2021 – 15 B 152/21 –, juris, Rn. 8. Jedenfalls müssen aber wesentliche Veränderungen in der Zusammensetzung des Rates während der Wahlperiode grundsätzlich durch eine Anpassung der Ausschussbesetzungen vollzogen werden müssen.[3]OVG NRW Urteil vom 24.11.2017 – 15 A 2331/15 –, NVwZ-RR 2018, 819 und Beschluss vom 30.1.2017 – 15 B 1286/16 –, juris mit jeweils weiteren Nachweisen; vgl. auch Heusch NWVBl. 2019, 1, 5 ff.

Beim Verfahren nach Hare-Niemeyer werden die zu vergebenden Ausschusssitze mit der Stimmenzahl für die Wahlvorschläge der jeweiligen Fraktion/Gruppe multipliziert und durch die Gesamtstimmenzahl geteilt („Quote“). Der Ganzzahlenwert der Quote wird als Sitzzahl direkt zugeteilt. Sofern die Summe direkt zugeteilter Sitze nicht der Gesamtsitzzahl des Ausschusses entspricht, werden die Restsitze nach der Reihenfolge der höchsten Nachkommastellen zugeteilt.

Sofern in einem Ausschuss auch sachkundige Bürger zu wählen sind, erfolgt eine getrennte Ermittlung nach Ratsmitgliedern und sachkundigen Bürgern.

Fraktionen, die in einem Ausschuss nicht vertreten sind, sind berechtigt, für diesen Ausschuss ein Ratsmitglied oder einen sachkundigen Bürger mit beratender Stimme zu benennen, § 58 Abs. 1 S. 7 GO. Darüber hinaus gewährt § 58 Abs. 1 S. 11 GO jedem Ratsmitglied (also auch fraktionslosen Ratsmitgliedern) das Recht, mindestens einem der Ausschüsse als Mitglied mit beratender Stimme anzugehören.

Zu Ausschussvorsitzenden und stellvertretenden Ausschussvorsitzenden können nur die dem Ausschuss angehörenden stimmberechtigten Ratsmitglieder bestellt werden, § 58 Abs. 5 Sätze 1 und 6 GO. Ähnlich dem Verfahren der Mitgliederwahl in den Ausschüssen haben die Fraktionen die Möglichkeit, sich über die Verteilung der Ausschussvorsitze zu einigen. Hierbei ist aber nicht ein einheitlicher Vorschlag aller Ratsmitglieder erforderlich. Es reicht vielmehr aus, dass dieser Einigung von einem Fünftel der Ratsmitglieder nicht widersprochen wird, § 58 Abs. 5 S. 1 GO. Die Stimme des Bürgermeisters zählt nicht mit (§ 40 Abs. 2 S. 6 GO).

Kommt eine solche Einigung nicht zu Stande, so werden die Ausschussvorsitze den Fraktionen im Verhältnis ihrer Ausschussmitgliederzahlen nach dem d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren zur Verfügung gestellt. Die Fraktionen können dann in der Reihenfolge der auf sie entfallenden Höchstzahlen die Vorsitzenden in dem Ausschuss nach ihrer Wahl bestimmen, § 58 Abs. 5 S. 2 GO.

Im Beispiel kann also die Fraktion A auf einen Ausschuss ihrer Wahl zuerst zugreifen und ein Fraktionsmitglied, welches als Ratsmitglied dem Ausschuss angehört, zum Vorsitzenden dieses Ausschusses bestimmen. Regelmäßig wird das der Ausschuss sein, der für die Fraktion politisch besonders interessant ist. Die Fraktion C kann erst für den achten Ausschuss einen Vorsitzenden stellen. Falls der Rat nur sieben Ausschüsse einrichtet, würde die Fraktion C bei der Bestellung der Ausschussvorsitzenden „leer ausgehen“.

Abweichend von dieser Grundregel ist im Hauptausschuss der Bürgermeister geborener Vorsitzender kraft seines Amtes, § 57 Abs. 3 S. 1 GO. Außerdem ist im Hauptausschuss der Stellvertreter aus der Mitte des Ausschusses zu wählen, § 57 Abs. 3 S. 3 GO.

Auf die Ausschussmitglieder und das Verfahren in den Ausschüssen finden die für den Rat geltenden Vorschriften grundsätzlich entsprechende Anwendung (§ 58 Abs. 2 S. 1 GO). Allerdings ordnet die Gemeindeordnung einige Besonderheiten an, wie insbesondere:

Sofern ein Beschluss eines entscheidungsbefugten Ausschusses rechtswidrig ist, so hat der Bürgermeister den Beschluss zu beanstanden (§ 54 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 GO). Verbleibt der Ausschuss bei seinem Beschluss, so hat der Rat über die Angelegenheit zu beschließen.