Bei den Kommunalwahlen werden die maßgeblichen Organe der Kommunen unmittelbar von den Bürgern der jeweiligen Kommune gewählt.

Die maßgeblichen Organe auf Gemeindeebene sind Rat und Bürgermeister. Beide Organe vertreten nach § 40 Abs. 2 S. 1 GO die Bürgerschaft. Sie werden jeweils in eigenständigen Wahlen von den Bürgern der Kommune gewählt. Obwohl die Wahlen nach § 65 Abs. 1 S. 1 GO grundsätzlich an einem gemeinsamen Wahltermin stattfinden (sogenannte verbundene Wahlen), handelt es sich rechtlich um unterschiedliche Wahlen mit zu differenzierenden Wählbarkeitsvoraussetzungen, wahlorganisatorischen Vorgaben und Wahlverfahren. Einerseits findet die Wahl der Ratsmitglieder nach § 42 GO i.V.m. §§ 3 ff. KWahlG NRW und andererseits die Wahl des Bürgermeisters nach § 65 GO i.V.m. §§ 46b ff. KWahlG NRW statt.

Auf Ebene des Kreises werden nach der entsprechenden Systematik die Kreistagsmitglieder nach § 27 KrO und der Landrat nach § 44 KrO gewählt. Dies führt dazu, dass ein Bürger in einer kreisangehörigen Gemeinde bei den Kommunalwahlen vier Stimmen zu vergeben hat und damit Kreistag, Landrat, Rat und Bürgermeister wählen kann. Die unterschiedlichen Wahlen werden unter dem Sammelbegriff „Kommunalwahlen“ im Plural zusammen gefasst.

In kreisfreien Städten findet neben der Wahl der Ratsmitglieder und des Bürgermeisters, der dort die Bezeichnung „Oberbürgermeister“ führt (§ 40 Abs. 2 S. 3 GO), in jedem Stadtbezirk die Wahl der Bezirksvertretungen nach § 36 Abs. 1 GO statt. Dem Bürger in einer kreisfreien Stadt stehen damit drei Stimmen bei den verbundenen Kommunalwahlen zur Verfügung.

Die Bürger der Mitgliedskommunen des Regionalverbandes Ruhr wählen zudem zusätzlich die Verbandsversammlung des Regionalverbandes Ruhr nach den §§ 46f ff. KWahlG NRW.

Wahlberechtigt sind für alle Kommunalwahlen nur die Bürger der jeweiligen Kommune. Die Bürgereigenschaft ergibt sich wie beschrieben aus § 21 Abs. 2 GO i.V.m. § 7 KWahlG NRW. Hierdurch werden die verfassungsrechtlichen Normen des Art. 28 Abs. 1 S. 2 und S. 3 GG konkretisiert, die nicht nur deutschen Staatsangehörigen, sondern auch solchen eines anderen Mitgliedsstaates der Europäischen Union das Wahlrecht einräumen. Für die Kreiswahlen sind wahlberechtigt die Bürger der kreisangehörigen Gemeinden im Kreisgebiet. In kreisfreien Städten müssen für die Bezirksvertretungswahl die wahlberechtigten Bürger ihre Wohnung im Stadtbezirk haben.

Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG gibt vor, dass in den Gemeinden und Kreisen eine Vertretung des Volkes bestehen muss, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Demgemäß regeln auch die maßgeblichen einfachgesetzlichen Vorschriften der §§ 42 Abs. 1 S. 1, 36 Abs. 1 S. 2 GO bzw. § 27 Abs. 1 S. 1 KrO, dass die Mitglieder von Rat, Bezirksvertretung (in kreisfreien Städten) und Kreistag von den Bürgern der Kommune nach den maßgeblichen Wahlrechtsgrundsätzen gewählt werden. Die Dauer der Wahlperiode beträgt jeweils fünf Jahre. Die Wahlrechtsgrundsätze und die fünfjährige Wahlperiode gelten auch für die Wahl der Bürgermeister bzw. Oberbürgermeister (in kreisfreien Städten) sowie für die Wahl der Landräte, § 65 Abs. 1 S. 1 GO bzw. § 44 Abs. 1 S. 1 KrO.BVerwG Urteil vom 8.4.2003 – 8 C 14/02 –, DVBl. 2003, 943.

Für alle Kommunalwahlen sind nach der verfassungsrechtlichen Vorgabe des Art. 28 Abs. 1 S. 1 und 2 GG sowie nach den soeben genannten kommunalrechtlichen Bestimmungen die Wahlrechtsgrundsätze zu beachten.

Nach dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl dürfen nicht einzelne Bürger von der Teilnahme an der Wahl, insbesondere auf Grund politischer, wirtschaftlicher oder sozialer Gründe ausgeschlossen werden.BVerfG Beschluss vom 7.10.1981 – 2 BvC 2/81 –, BVerfGE 58, 202, 205; Bätge Wahlen und Abstimmungen NRW, KWahlG, Kennziffer 10.00, Erl. 4.

Aus dem Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl folgt, dass die Bestimmung der kommunalen Vertreter durch die Wähler selbst und direkt erfolgt. Der Wähler soll das letzte Wort haben. Da für die Wähler die Wirkung ihrer Stimmabgabe selbst erkennbar sein muss, ist die Einschaltung von Wahlmännern oder anderen Entscheidungsinstanzen (wie zum Beispiel einer weiteren Mitgliederversammlung der Partei) nach der Stimmabgabe ausgeschlossen.Vgl. schon BVerfG Entscheidung vom 3.7.1957 – 2 BvR 9/56 –, BVerfGE 7, 63, 68); Bätge Wahlen und Abstimmungen NRW, KWahlG, Kennziffer 10.00, Erl. 5.

Der Grundsatz der freien Wahl sichert die Ausübung des Wahlrechts gegenüber Zwang und Druck.[3]BVerfG Urteil vom 10.4.1984 – 2 BvC 2/83 –, BVerfGE 66, 369, 380; Bätge Wahlen und Abstimmungen NRW, KWahlG, Kennziffer 10.00, Erl. 6. Er schützt die Wähler auch vor objektiv unrichtigen oder parteiergreifenden Äußerungen von Hoheitsträgern, die im zeitlichen und sachlichen Zusammenhang mit einer Kommunalwahl stehen.BVerwG Beschluss vom 9.5.2012 – 8 B 27/12 –, KommPWahlen 2013, 45 mit Anm. Bätge ebenda. In solchen Fällen amtlicher Wahlbeeinflussung liegt zudem ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und gegen das Demokratieprinzip vor. Die Gleichheit der Wahl in der Ausprägung der Verletzung der Chancengleichheit ist betroffen, da der von der Äußerung negativ betroffene Bewerber nicht diese amtliche Bevorzugung erfährt. Der in Art. 20 Abs. 2 GG verankerte Demokratiegrundsatz ist berührt, da in Fällen amtlicher Wahlbeeinflussung die Willensbildung nicht von den Bürgern zu den Kommunalorganen, sondern (rechtswidrigerweise) umgekehrt erfolgt.Vgl. den Klausurfall von Bätge VR 2012, 162.

Die Geheimheit der Wahl sichert die freie Wahl und erfordert, dass der Wahlvorgang so ausgestaltet wird, dass der Wähler seine Wahlentscheidung trifft, ohne dass Dritte davon Kenntnis nehmen können.BVerfG Beschluss vom 16.7.1998 – 2 BvR 1953/95 –, BVerfGE, 99, 1, 13; Bätge Wahlen und Abstimmungen NRW, KWahlG, Kennziffer 10.00, Erl. 10. Auf den Schutz des Geheimhaltungsgebotes kann der Wähler nicht verzichten. Die Kennzeichnung des Stimmzettels außerhalb der Wahlkabine führt deshalb zur Zurückweisung des Wählers.

Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl verlangt, dass jedermann sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Art und Weise ausüben können soll. Jede Stimme muss den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis, also den gleichen Zähl- und den gleichen Erfolgswert haben.BVerfG Urteil vom 13.2.2008 – 2 BvK 1/07 –, BVerfGE 120, 82, 102; Bätge Wahlen und Abstimmungen NRW, KWahlG, Kennziffer 10.00, Erl. 7. Der Gesetzgeber hat nur einen eng begrenzten Spielraum für Differenzierungen, die zu ihrer Rechtfertigung eines durch die Verfassung legitimierenden Zweckes bedürften, der von einem Gewicht ist, das der Wahlgleichheit die Waage halten kann.  

Bei der Frage, wie ein gewählter Bewerber für die verschiedenen Kommunalorgane gewählt ist, muss zwischen der Wahl der Rats- und Kreistagsmitglieder einerseits und der Wahl der Bürgermeister und Landräte andererseits differenziert werden.

Die Rats- und Kreistagsmitglieder werden zur Hälfte direkt in den Wahlbezirken gewählt und zur anderen Hälfte im Wege des Verhältnisausgleiches nach (Reserve-)Listen für das ganze Wahlgebiet (§ 3 Abs. 1 KWahlG NRW). Wahlgebiet ist das Gebiet der jeweiligen Kommune, welches in vergleichbar einwohnerstarke Wahlbezirke unterteilt wird. Derjenige, der im Wahlbezirk die meisten Stimmen bekommt, zieht direkt in den Rat ein. Da der Wähler mit der Stimme für den Direktbewerber auch gleichzeitig die Reserveliste der ihn aufstellenden Partei bzw. Wählergruppe wählt (keine Stimmensplittung möglich wie bei der Bundes- und Landtagswahl) werden diese Stimmen im Wahlgebiet zusammengezählt und nach dem Sitzberechnungsverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers (§ 33 KWahlG NRW) verteilt.

Im Folgenden wird ein Beispiel für das Sitzberechnungsverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers ausgeführt:

Bei den Bürgermeistern und Landräten ist das Wahlberechnungsverfahren einfacher: Es kommt nur darauf an, wer mehr als die Hälfte der gültigen Stimmen in der Kommune erhalten hat (§ 46c Abs. 1 S. 2 KWahlG NRW). Erhält von mehreren Bewerbern keiner die erforderliche absolute Mehrheit, findet am zweiten Sonntag nach der Wahl eine Stichwahl unter den beiden Bewerbern statt, die bei der ersten Wahl die höchsten Stimmenzahlen erhalten haben (§ 46c Abs. 2 S. 1 KWahlG NRW). Es entspricht dem verfassungsrechtlichen Demokratieprinzip, wenn der Gesetzgeber durch das Erfordernis einer Stichwahl dafür sorgt, dass bei Personenwahlen ein möglichst hoher Zustimmungsgrad erreicht werden kann. Dies gilt insbesondere dann, wenn für ein öffentliches Amt wie das des Bürgermeisters und Landrates nur eine Person gewählt werden kann. Eine gesetzliche Abschaffung der Stichwahl wurde daher durch den Verfassungsgerichtshof NRW zurecht für unvereinbar mit der Landesverfassung gehalten.VerfGH Urteil vom 20.12.2019 – 35/19 –, juris. Insbesondere aufgrund der Zersplitterung der Parteienlandschaft wäre der Anteil der obsiegenden Kandidaten, die in einem einzigen Wahlgang ein weit von der absoluten Mehrheit entfernte relative Mehrheit (z.B. lediglich 25% der Wählerstimmen) erreichten, so hoch, dass das Prinzip der demokratischen Mehrheitswahl verletzt wäre.Vgl. Seybold NVwZ 2021, 293 und Bätge Wahlen und Abstimmungen, 11.46 c, Erl. 2.

Die Bezirksvertretungen in kreisfreien Städten werden nach Listenwahlvorschlägen gewählt. Die Sitze werden entsprechend dem Sitzberechnungsverfahren für den Rat auf die Parteien und Wählergruppen verteilt (§ 46a Abs. 6 KWahlG NRW). Allerdings werden nach Art. 78 Abs. 1 S. 3 LVerf NRW nur solche Wahlvorschläge für die Sitzberechnung berücksichtigt, die mindestens 2,5 vom Hundert der insgesamt abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben. 

Die Wählbarkeit (passives Wahlrecht) unterscheidet sich vom aktiven Wahlrecht in mehrfacher Hinsicht:

Von der Wählbarkeit ist die sogenannte Inkompatibilität zu unterscheiden. Aus Gründen der Unvereinbarkeit von Amt und Mandat sind bestimmte Beschäftigte des öffentlichen Dienstes aus den in § 13 Abs. 1 KWahlG NRW angeordneten Gründen zwar wählbar, müssen sich aber nach der Wahl entscheiden, ob sie die Wahl annehmen.Vgl. Klausurfälle von Beckmann in Hofmann/Beckmann, Fall 2 und Bätge VR 1999, 99. Da sie nach § 13 Abs. 3 S. 1 KWahlG NRW die Wahl nur annehmen können, wenn sie die Beendigung ihres Dienstverhältnisses nachweisen, wird teilweise von einem faktischen Wählbarkeitsausschluss dieses Personenkreises gesprochen.Vgl. im Einzelnen: Bätge Wahlen und Abstimmungen NRW, § 13 KWahlG 11.13, Erl. 1. Angesichts des damit verbundenen Eingriffs in den Grundsatz der Allgemeinheit der WahlBVerwG Urteil vom 21.1.2015 – 10 C 11/14 –, BVerwGE 151, 179. bedarf es mit Art. 137 GG einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Ermächtigung für die Beschränkung der Wählbarkeit von Angehörigen des öffentlichen Dienstes. Diese ist zudem einschränkend auszulegen und ermächtigt den Gesetzgeber im kommunalen Bereich nur dazu, die Wählbarkeit eines Arbeitnehmers zum Rat bzw. Kreistag seiner Kommune zu beschränken, wenn ansonsten die Gefahr von Interessenkollisionen nicht wirksam begegnet werden kann.BVerwG Urteil vom 14.6.2017 – 10 C 2/16 –, BVerwGE 159, 113. Die Gefahr einer solchen Interessenkollision besteht nicht, wenn der Arbeitnehmer der Kommune keine Möglichkeit hat, inhaltlich auf die Verwaltungsführung Einfluss zu nehmen, vgl. § 13 Abs. 1 S. 1 KWahlG NRW.   

Nach dem Wahltag stellt der Wahlausschuss, ein spezialgesetzlicher und entscheidungsbefugter Pflichtausschuss der Kommune, das Wahlergebnis fest (§ 34 Abs. 1 KWahlG NRW).

Hierbei stützt er sich auf die Auszählungsergebnisse der Wahlvorstände in den jeweiligen Stimmbezirken bzw. der Briefwahlvorstände für die Briefwahl. Die Wahlvorstände bestehen aus Mitgliedern, die vom Bürgermeister für dieses Amt berufen werden. Die Mitwirkung als Mitglied in einem Wahlvorstand ist eine ehrenamtliche Tätigkeit im Sinne des § 28 Abs. 1 GO. Die Heranziehung zu der ehrenamtlichen Tätigkeit ist ein belastender Verwaltungsakt im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG NRW. Sie kann von einem Bürger nur dann abgelehnt werden, wenn ein wichtiger Grund im Sinne des § 29 Abs. 1 GO vorliegt.

Die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Wahl ist auf die nachträgliche Wahlprüfung nach §§ 39 ff. KWahlG NRW beschränkt. Gegen die Gültigkeit der Wahl können jeder Wahlberechtigte, die Aufsichtsbehörde und die für das Wahlgebiet zuständige Leitung solcher Parteien und Wählergruppen, die an der Wahl teilgenommen haben, binnen einen Monats nach Bekanntgabe des Wahlergebnisses Einspruch einlegen. Die neu gewählte Vertretung (Rat bzw. Kreistag) entscheidet nach Vorprüfung durch den Wahlprüfungsausschuss über die Einsprüche und die Gültigkeit der Wahl. Gegen den Wahlprüfungsbeschluss der Vertretung kann nach § 41 Abs. 1 S. 1 KWahlG NRW eine verwaltungsgerichtliche Klage erhoben werden.

Sofern der Kläger der Auffassung ist, dass die Wahl infolge eines beachtlichen Wahlfehlers ungültig sei und der Rat aber die Gültigkeit der Wahl festgestellt hat, ist die Verpflichtungsklage statthaft. Mit der Feststellung der Ungültigkeit der Wahl wird der Erlass eines Verwaltungsaktes durch den Rat begehrt, der in diesem Fall als Behörde agiert.Schneider in Kallerhoff/von Lennep/Bätge u.a., F III 5.4.2.

Wendet sich hingegen ein gewählter Vertreter oder die Leitung einer Partei bzw. Wählergruppe gegen den Ratsbeschluss der Ungültigkeitserklärung der Wahl, so steht ihm bzw. ihr hierfür eine Kombination von Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zur Verfügung. Rechtsschutzziel ist in solchen Fällen die Aufhebung des Ungültigkeitsbeschlusses und die Verpflichtung des Rates, die Wahl für gültig zu erklären.BVerwG Urteil vom 7.3.2012 – 8 C 7/11 –, KommPWahlen 2012, S. 117 mit Anm. Bätge.

Nach Beginn der Wahlperiode des neu gewählten Rates muss der Bürgermeister diesen innerhalb von sechs Wochen zu seiner ersten (konstituierenden) Sitzung einberufen, § 47 Abs. 1 S. 2 GO. In der konstituierenden Sitzung sind maßgebliche organisatorische und personelle Aspekte zu beschließen.