Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen - Übersicht über kommunale Satzungen - Arten, Stellung, Wirksamkeit

ZU DEN KURSEN!
Kursangebot | Grundkurs Kommunalrecht NRW | Übersicht über kommunale Satzungen - Arten, Stellung, Wirksamkeit

Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen

Übersicht über kommunale Satzungen - Arten, Stellung, Wirksamkeit

I. Überblick

77

Anders als beim Erlass von Verwaltungsakten oder beim faktischen Handeln (z.B. Straßenbau, -unterhaltung) gibt das Instrument der Satzung den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Befugnis, über den Einzelfall hinaus ihre Angelegenheiten in abstrakt-genereller Form verbindlich zu regeln. Unter den Voraussetzungen des § 7 Abs. 2 GO kann die Gemeinde zudem Bußgelder für vorsätzliche und fahrlässige Zuwiderhandlungen gegen Gebote und Verbote in der Satzung anordnen.

Aufgrund der verfassungsrechtlich gewährten eigenverantwortlichen Aufgabenerledigung, sind Satzungen grundsätzlich genehmigungsfrei. Ausnahmen bestehen nur kraft gesetzlicher Regelung (§ 7 Abs. 1 S. 2 GO).

Beispiel

Gemäß § 2 Abs. 2 KAG NRW bedarf eine Satzung, mit der eine im Land nicht erhobene Steuer erstmalig oder erneut eingeführt werden soll, zu ihrer Wirksamkeit der Genehmigung der für Inneres und Finanzen zuständigen Ministerien.

1. Arten von Satzungen

78

Man unterscheidet pflichtige und freiwillige Satzungen.

Eine unbedingte Verpflichtung besteht für die Gemeinden und Gemeindeverbände zum Erlass der Hauptsatzung (§ 7 Abs. 3 S. 1 GO) und zum Erlass der Haushaltssatzung (§ 78 Abs. 1 GO). Zum Erlass anderer Satzungen kann eine Verpflichtung bestehen, sofern eine bestimmte Bedingung eingetreten ist:

Beispiel

Errichtet die Gemeinde eine Anstalt des öffentlichen Rechts, so hat sie eine Satzung zu erlassen über die Rechtsverhältnisse der Anstalt (§ 114a Abs. 2 GO). Hat die Gemeinde einen Eigenbetrieb, so muss sie eine Betriebssatzung erlassen (§ 114 Abs. 1 GO).

Die Bandbreite der freiwilligen Satzungen ist entsprechend der Bandbreite der kommunalen Angelegenheiten vielgestaltig. Eine Satzungsbefugnis besteht im sachlichen, räumlichen und personellen Bereich eigener Angelegenheiten. Im Bereich der staatlichen Auftragsangelegenheiten besteht demgemäß keine Satzungsbefugnis. Zu den durch Satzung regelbaren Angelegenheiten der Gemeinden gehören neben den freiwilligen und pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben auch die Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung.

Erichsen § 8 A.

Diese haben als „Zwischending“ zwischen den Selbstverwaltungsangelegenheiten und den staatlichen Auftragsangelegenheiten eine größere Nähe zu den kommunalen Selbstverwaltungsangelegenheiten (siehe Rn. 68).

Beispiel

Will eine Gemeinde, die Anzahl ihrer Vertreter für den Rat reduzieren, so kann sie dies nur durch Erlass einer Satzung (§ 3 Abs. 2 S. 2 KWahlG NRW).

(Nur) In Form einer Satzung kann eine Gemeinde einen Bebauungsplan erlassen (§ 10 Abs. 1 BauGB).

Örtliche Bauvorschriften kann eine Gemeinde durch Satzung festsetzen (§ 86 BauO NRW).

Mittels Satzung kann die Gemeinde die Nutzung öffentlicher Einrichtungen regeln.

Kommunale Abgaben werden (nur) durch Satzung festgesetzt (§ 2 Abs. 1 S. 1 KAG NRW).

Satzungen dürfen allerdings nicht hinsichtlich solcher Regelungsgegenstände erlassen werden, in denen spezialgesetzliche Bestimmungen die Gemeinden zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen. In solchen Fällen liege eine „andere Bestimmung“ im Sinne von § 7 Abs. 1 S. 1 GO vor, die eine Satzungsregelung ausschließt.

Beispiel

Gemäß § 27 Abs. 1 OBG NRW dürfen die Gemeinden als örtliche Ordnungsbehörden zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung Verordnungen erlassen. Satzungsrechtliche Regelungen auf dem Gebiet des Ordnungsrechts (Gefahrenabwehr) sind mithin nur dann zulässig, wenn es spezialgesetzlich ausdrücklich bestimmt ist (z.B. § 86 BauO NRW). Sie dürfen dann weder den bestehenden ordnungsbehördlichen Verordnungen noch den übrigen gesetzlichen Bestimmungen widersprechen.

2. Stellung in der Normenhierarchie

79

Die kommunale Satzung ist in der Normenhierarchie unterhalb der staatlichen Satzungen, Rechtsverordnungen, formellen Gesetze und natürlich der Verfassung anzusiedeln. Wenn eine Satzungsbestimmung gegen höherrangiges Recht verstößt, ist die Satzung also rechtswidrig und damit nichtig.

Deshalb regelt § 7 Abs. 1 S. 1 GO auch ausdrücklich:

Die Gemeinden können ihre Angelegenheiten durch Satzung regeln, soweit Gesetze nichts anderes bestimmen.

Beispiel

Verstößt eine kommunale Abgabensatzung gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, so ist diese rechtswidrig.

Rechtswidrig ist auch eine Satzung, bei deren Zustandekommen gegen die höherrangigen Vorschriften der Gemeindeordnung (z.B. fehlerhafter Satzungsbeschluss des Rates, weil dieser entgegen § 48 Abs. 2 S. 1 GO in nicht-öffentlicher Sitzung erfolgt ist) oder der Bekanntmachungsverordnung als Rechtsverordnung des Landes verstoßen wird.

80

Wiederholen Sie an dieser Stelle nochmals den Unterschied zwischen Gesetzen im formellen (vom Parlament erlassene Rechtsnorm im dafür vorgesehenen verfassungsgemäßen Gesetzgebungsverfahren) und im materiellen Sinne (Jede Rechtsnorm, also auch Rechtsverordnungen und Satzungen, die inhaltlich eine abstrakt-generelle Wirkung entfalten).

Satzungen gehören zum verbindlichen öffentlichen Recht und sind Gesetze im materiellen Sinne. So ist insbesondere die Kommunalverwaltung an die Satzungen gebunden und kann davon nicht abweichen, es sei denn die Satzung lässt dies im Einzelfall selbst zu.

3. Wirksamkeit der Satzung

81

Wie jedes andere Gesetz sind Satzungen nur wirksam, wenn sie (ordnungsgemäß) öffentlich bekannt gemacht werden (§ 7 Abs. 4 GO). Das Erfordernis der vorherigen öffentlichen Bekanntmachung entstammt dem Rechtsstaatsprinzip und hat die Funktion, die von der Satzung betroffenen Einwohner zu informieren und ihnen die Möglichkeit zu geben, ihr Verhalten nach dem Satzungsinhalt auszurichten.

Hofmann/Theisen/Bätge 2.4.2.2.

Gemäß § 7 Abs. 4 S. 2 GO treten Satzungen grundsätzlich am Tag nach ihrer Bekanntmachung in Kraft, sofern kein anderer Zeitpunkt bestimmt ist. Rechtsstaatlich bedenklich können solche Satzungsregelungen werden, die an ein Verhalten des Einzelnen nachträglich ungünstige Rechtsfolgen knüpfen. Hierbei ist zwischen der grundsätzlich zulässigen unechten Rückwirkung und der regelmäßig unzulässigen echten Rückwirkung zu differenzieren. Bei der unechten Rückwirkung wird ein in der Vergangenheit begonnener, aber nicht abgeschlossener Lebenssachverhalt zum Nachteil des Betroffenen künftig neu geregelt. Die Gesetzessänderung tritt nicht vor ihrer Bekanntmachung in Kraft, sondern gilt für die Zukunft.

BVerfG Beschluss vom 15.10.1997 – 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 –, BVerfGE 95, 64, 86 f. und Beschluss vom 14.5.1986 – 2 BvL 2/83 – BVerfGE 72, 200, 241 ff.

Beispiel

Der Bürger B der Gemeinde G kündigt seine Mietwohnung und kauft stattdessen unter Inanspruchnahme eines Bankdarlehens eine eigene Wohnung, wobei er in seiner vergleichenden Wirtschaftlichkeitsrechnung mit gleichbleibenden Grundbesitzabgaben kalkuliert. In den Folgejahren erhöht die Gemeinde G den Hebesatz der Grundsteuer in ihrer Abgabensatzung mit Wirkung für die Zukunft. Durch die Erhöhung diese laufenden kommunalen Steuer wurde seiner individuellen Kalkulation ein „Strich durch die Rechnung“ gemacht. Es liegt aber nur eine unechte Rückwirkung vor, da die Steuererhöhung zwar auf den Lebenssachverhalt der laufenden Darlehenslast nachteilig einwirkt, aber sie nicht rückwirkend in Kraft getreten ist, sondern nur für die Zukunft gilt. Diese unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig, da der Vertrauensschutz des Einzelnen nicht so weit geht, dass er vor künftigen Rechtsänderungen geschützt wird, die seine individuelle Planung beeinträchtigen.

Bei der echten Rückwirkung wird hingegen ein bereits abgeschlossener Lebenssachverhalt einer neuen, ungünstigeren Rechtslage unterworfen. Die Änderungssatzung tritt typischerweise also vor dem Tag der Bekanntmachung in Kraft.

BVerfG Beschluss vom 15.10.1997 – 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 –, BVerfGE 95, 64, 86 f. und Beschluss vom 14.5.1986 – 2 BvL 2/83 – BVerfGE 72, 200, 241 ff.

Der Betroffene hat in solchen Fällen regelmäßig ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, dass auf Grund einer bestimmten Rechtslage einmal getroffene und abgeschlossene Dispositionen nicht durch nachträgliche, in die Vergangenheit zurückgreifende Rechtsänderungen entwertet werden.

Vgl. im Einzelnen: Bätge in Sensburg, Staats- und Europarecht, S. 69 f. mit weiteren Nachweisen.

Beispiel

Der Rat der Stadt Dorsten beschloss im Dezember des abgelaufenen Jahres eine Vergnügungssteuersatzung für sexuelle Vergnügungen in der Stadt Dorsten ab dem 1.1. des Folgejahres (Alle folgenden Datumsangaben beziehen sich auf dieses Folgejahr). Diese Satzung hatten die für Inneres und Finanzen zuständigen Landesministerien gemäß § 2 Abs. 2 KAG NRW (erstmalig in NRW erhobene Kommunalsteuer) erst unter dem 10.5. genehmigt. Die Vergnügungssteuersatzung wurde daraufhin erneut am 20.5. mit rückwirkender Wirksamkeit ab dem 1.1. beschlossen und am 25.5. im Amtsblatt der Stadt Dorsten bekannt gemacht. Danach bemisst sich die Steuer nach der Größe des benutzten Raumes und beträgt für jeden bordellartigen Betrieb 3 € je Veranstaltungstag und angefangene 10 qm. Der Bürgermeister der Stadt Dorsten setzt mit Bescheid vom 24.9. zu Lasten des Bordellbetreibers K in Höhe des satzungsrechtlichen Steuersatzes eine Vergnügungssteuer rückwirkend ab dem 1.1. fest. Dagegen wird von K frist- und formgerecht Klage erhoben.

Die Anfechtungsklage des K gegen den Steuerbescheid hat insofern Erfolg, als eine Vergnügungssteuer vom 1.1. bis zum 25.5 (dem Tag der Bekanntmachung der Vergnügungssteuersatzung nach erfolgter Genehmigung) nicht hätte erhoben werden dürfen. Erst mit dem Tage nach der Bekanntmachung der ordnungsgemäß genehmigten Satzung (also ab dem 26.5., vgl. § 7 Abs. 4 S. 2 GO) konnte die Vergnügungssteuer rechtmäßig erhoben werden. Insoweit ist der Steuerbescheid bezogen auf den vorherigen Zeitraum rechtswidrig und verletzt den Kläger K insoweit in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Die Anordnung der rückwirkenden Inkraftsetzung der Satzung zum 1.1. ist nichtig, weil sie gegen das verfassungsrechtlich geschützte Vertrauen verstößt, dass an in der Vergangenheit liegende abgeschlossene Tatbestände nicht nachträglich belastende Folgen geknüpft werden. Es liegt eine echte Rückwirkung vor, weil sexuelle Vergnügungen in Dorsten vor dem (erneuten) Erlass der Satzung vom 20.5. nicht (wirksam) besteuert wurden. Es kann dabei auch nicht auf die Beschlussfassung aus dem vorherigen Jahr abgestellt werden, da zu diesem Zeitpunkt die nach § 2 Abs. 2 KAG NRW erforderliche Genehmigung nicht vorlag. Die Stadt war ohne Genehmigung der für Finanzen und für Inneres zuständigen Ministerien gemäß § 2 Abs. 2 KAG NRW überhaupt nicht befugt, eine Steuersatzung für sexuelle Vergnügungen zu erlassen; vielmehr machte erst die Genehmigung den Weg frei, wirksam eine Satzung zu erlassen, mit der die neue Steuer eingeführt wurde.

Das Kommunalabgabenrecht ist zwar nicht Prüfungsgebiet in der staatlichen Pflichtfachprüfung und im zweiten juristischen Staatsexamen. Es ist aber durchaus möglich, dass am Beispiel einer kommunalen Abgabensatzung allgemeine kommunalrechtliche (z.B. Zustandekommen der Satzung etc.), verwaltungsrechtliche (z.B. Rechtsschutz gegen Abgabenbescheide) oder verfassungsrechtliche (Rückwirkung, Gleichbehandlungsfragen etc.) Problemstellungen behandelt werden. Dies kann sich vor allem deshalb anbieten, weil Abgabensatzungen (Steuer-, Gebühren- und Beitragssatzungen) in praktisch jeder Kommune häufig vorkommen und damit eine enorme Bedeutung haben. Spezifische Kenntnisse im Kommunalabgabenrecht (z.B. Einzelheiten zum Abgabentatbestand, Abgabenmaßstab, Abgabensatz, Fälligkeit etc.) außerhalb allgemeiner kommunal-, verwaltungs- oder verfassungsrechtlicher Aspekte dürfen hingegen nicht verlangt werden.

4. Ordnungsgemäßer Ratsbeschluss

82

Allein zuständiges Organ innerhalb der Gemeinde für den Erlass der Satzung ist der Rat (§ 41 Abs. 1 S. 2 Buchstaben f, g und h GO). Eine Übertragung auf einen Ausschuss oder den Bürgermeister nach § 41 Abs. 2 GO ist unzulässig. Der Satzung muss ein rechtmäßiger Ratsbeschluss zugrunde liegen. Bestimmte Verfahrens- oder Formmängel können nach § 7 Abs. 6 GO nach Ablauf eines Jahres aber nicht mehr geltend gemacht werden.

In den Klausuren ist häufig die Rechtmäßigkeit einer Satzung zu prüfen. Dies kann entweder auf inzidente Weise der Fall sein, wenn sich etwa ein Bürger gegen eine Einzelmaßnahme im Wege einer Klage zur Wehr setzt, die auf Grundlage der Satzung erlassen worden ist (wie z.B. gegen einen Gebührenbescheid auf Grundlage der Gebührensatzung). Teilweise muss auch die Rechtmäßigkeit einer Satzung unmittelbar untersucht werden, insbesondere wenn Sie aus der Perspektive eines Mitarbeiters der Kommunalverwaltung aufgefordert werden, zu einem Satzungsentwurf Stellung zu nehmen. Denkbar sind nicht zuletzt auch Fallgestaltungen, in der Sie als Mitarbeiter der Kommunalaufsichtsbehörde den Erlass einer Satzung von einer zu beaufsichtigenden Kommune auf seine Rechtmäßigkeit zu überprüfen haben.

83

Aus diesen Erwägungen heraus ergibt sich das folgende Prüfschema:

Rechtmäßigkeit einer Satzung

I.

Ermächtigungsgrundlage

 

 

1.

Spezialregelung (z.B. §§ 9, 114, 114a Abs. 2 GO, § 10 Abs. 1 BauGB,
§ 2 Abs. 1 KAG NRW, § 86 BauO NRW)

 

 

2.

Bei Bußgeldandrohung:

 

 

 

 

Ermächtigungsgrundlage: § 7 Abs. 2 S. 1 GO

Rn. 85

 

3.

Generalklausel (§ 7 Abs. 1 S. 1 GO) – nicht ausreichend für Grundrechtseingriffe

 

II.

Formelle Rechtmäßigkeit

 

 

1.

Zuständigkeit

 

 

 

a)

Verbandskompetenz der Gemeinde

 

 

 

b)

Organkompetenz des Rates

 

 

2.

Verfahren = Ordnungsgemäßer Ratsbeschluss

 

 

 

a)

Vorbereitung (Einberufung, Einladung, Tagesordnung etc.)

 

 

 

b)

Durchführung (Beschlussfähigkeit, Sitzungsleitung, Abstimmung, erforderliche einfache bzw. qualifizierte Mehrheiten, Mitwirkungsverbote, Störungen etc.)

 

 

3.

Form

 

 

 

a)

Schriftform

 

 

 

b)

Unterschrift Bürgermeister

 

 

 

c)

Genehmigung, nur wenn gesetzlich ausdrücklich vorgeschrieben
(§ 7 Abs. 1 S. 2 GO)

 

 

 

d)

Ausfertigung und Verkündung (§ 7 Abs. 4 und 5 GO i.V.m. Bekanntmachungsverordnung NRW)

 

III.

Materielle Rechtmäßigkeit

 

 

1.

Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage

 

 

2.

Kein Verstoß gegen höherrangiges Recht

 

 

 

a)

Einfache Landes- und Bundesgesetze im materiellen und formellen Sinne

 

 

 

b)

Verfassungsrecht, insbesondere

 

 

 

 

aa)

Grundrechte

 

 

 

 

bb)

Verfassungsprinzipien (vor allem aus dem Rechtsstaatsprinzip: Verhältnismäßigkeit, Bestimmtheit, Vertrauensschutz)

 

 

3.

Ordnungsgemäße Ausübung des Satzungsermessens (gewisser Einschätzungs- und Prognosespielraum)

 

IV.

Rechtsfolgen bei Rechtsverstößen (I–III)

 

 

 

Grundsatz: Nichtigkeit der Satzung

 

 

 

 

Ausnahme: Unbeachtlichkeit bestimmter Rechtsverstöße nach Ablauf eines Jahres seit Verkündung (§ 7 Abs. 6 GO)

Rn. 99

 

 

 

Spezialgesetzliche Unbeachtlichkeit bzw. Heilungsmöglichkeit (z.B. § 214 Abs. 1 BauGB
bzw. § 214 Abs. 4 BauGB)

Rn. 99

 

 

 

Teilnichtigkeit, wenn verbleibende Teile für sich allein existenzfähig und in sich sinnvoll
(§ 139 BGB analog)

 

Mit diesen Online-Kursen bereiten wir Dich erfolgreich auf Deine Prüfungen vor

Grundkurse

G
Grundkurse  

Für die Semesterklausuren, die Zwischenprüfung und das Examen

  • Ausgewählte Themen im ZR, SR und ÖR
  • Sofortige Freischaltung der Lerneinheiten
  • Dauer: 12 Monate mit Verlängerungsoption
  • Start: jederzeit
  • 16,90 € (einmalig)
Jetzt entdecken!

Examenskurse

E
Examenskurse  

Für das erste und das zweite Staatsexamen

  • Gesamter Examensstoff im ZR, SR, ÖR oder komplett
  • Sofortige Freischaltung der Lerneinheiten, mit integriertem Lernplan
  • Individuelle Laufzeit
  • Start: jederzeit
  • Ab 13,90 € (monatlich)
Jetzt entdecken!

Klausurenkurse

K
Klausurenkurse  

Für die Klausuren im ersten Staatsexamen

  • Wöchentliche Freischaltung von 1 oder 3 Klausuren
  • Für ZR, SR, ÖR oder komplett
  • Individuelle Laufzeit
  • Start: jederzeit
  • Ab 11,90 € (monatlich)
Jetzt entdecken!

Click Dich Fit

C
CDF-Kurse  

Für die Wiederholung des materiellen Rechts im Schnelldurchlauf

  • Trainiert Definitionen, Schemata und das Prüfungswissen im ZR, SR und ÖR
  • Über 3.000 Fragen
  • Individuelle Laufzeit
  • Start: jederzeit
  • 9,90 € (monatlich)
Jetzt entdecken!