Inhaltsverzeichnis
- 9. Teil Kommunale Zusammenarbeit
- A. Gesetzliche Möglichkeiten kommunaler Zusammenarbeit nach dem KommZG und der VGemO
- B. Arbeitsgemeinschaften, Zweckvereinbarungen, Zweckverbände
- C. Die Verwaltungsgemeinschaft
- I. Allgemeines
- II. Aufgabendifferenzierung bei der Verwaltungsgemeinschaft
- III. Organe der Verwaltungsgemeinschaft
- IV. Aufsicht bei der Verwaltungsgemeinschaft
9. Teil Kommunale Zusammenarbeit
A. Gesetzliche Möglichkeiten kommunaler Zusammenarbeit nach dem KommZG und der VGemO
344
Einstiegsnorm in den Rechtsbereich der kommunalen Zusammenarbeit ist Art. 57 Abs. 3 GO. Dort ist bestimmt, dass sofern eine Pflichtaufgabe (Art. 57 Abs. 2 GO) die Leistungsfähigkeit der Gemeinde übersteigt, diese Aufgabe zwingend in kommunaler Zusammenarbeit zu erfüllen ist.
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Das KommZG sieht in Art. 2 Abs. 1 KommZG mehrere Formen für die kommunale Zusammenarbeit vor. So können u.a. Arbeitsgemeinschaften gebildet, Zweckvereinbarungen geschlossen oder auch Zweckverbände gegründet werden.
Lissack § 9 Rn. 31.B. Arbeitsgemeinschaften, Zweckvereinbarungen, Zweckverbände
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Die Arbeitsgemeinschaft nach Art. 4, 5 KommZG ist die loseste Form der kommunalen Zusammenarbeit. Mit ihr entsteht nach Art. 2 Abs. 2 KommZG keine neue Rechtspersönlichkeit. Sie hat folglich auch keine Organe und es gibt keine Form der Staatsaufsicht über die Arbeitsgemeinschaft. Ziel der Arbeitsgemeinschaft ist nach Art. 4 Abs. 2 S. 2 KommZG insbesondere die Planungsabstimmung im nachbarlichen Gebiet. Sie wird durch öffentlich-rechtlichen Vertrag in freiwilliger Form gebildet und tritt nach außen grundsätzlich nicht in Erscheinung. Nach 4 Abs. 3 KommZG gehen Aufgaben und Befugnisse nicht auf Arbeitsgemeinschaften über.
Beispiel
Die Gemeinden A und B bilden eine Arbeitsgemeinschaft, um ihre Flächennutzungspläne aufeinander abzustimmen und so auch frühzeitig dem Erfordernis aus § 2 Abs. 2 BauGB Rechnung zu tragen.
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Mit der Zweckvereinbarung nach Art. 7 ff. KommZG entsteht zwar wiederum keine neue Rechtspersönlichkeit nach Art. 2 Abs. 2 KommZG, mit ihr können jedoch Aufgaben und Befugnisse von einer Gebietskörperschaft auf eine andere übertragen werden (vgl. Art. 7 Abs. 2, 8 Abs. 1 KommZG oder auch Art. 11 Abs. 1 KommZG – Satzungs- und Verordnungserlass). Eine Zweckvereinbarung hat wegen der fehlenden Rechtssubjektsqualität wiederum keine Organe; die Staatsaufsicht erfolgt nicht über die Zweckvereinbarung, sondern über die jeweilige Gebietskörperschaft. Art. 51 Abs. 2 S. 1 KommZG stellt dies klar. Sie wird grundsätzlich freiwillig durch öffentlich-rechtlichen Vertrag gebildet (Art. 7 Abs. 1 KommZG); das Gesetz sieht aber für die Erfüllung von Pflichtaufgaben die Möglichkeit einer Pflichtvereinbarung, Art. 16 Abs. 1 KommZG, vor.
Beispiel
Wenn die Gemeinde A für den Weiler X im Gemeindegebiet über keine ausreichende Abwasserbeseitigung verfügt, dieser aber aufgrund seiner Nähe zur Gemeinde B problemlos an dessen Kanalisation angeschlossen werden könnte, ist es möglich, dass A und B eine Zweckvereinbarung des Inhalts treffen, dass der Weiler X an die Kanalisation der Gemeinde B angeschlossen wird. A wird insofern von der Aufgabe der Abwasserbeseitigung im Weiler X frei.
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Zweckverbände (Art. 17 ff. KommZG) sind anders als Arbeitsgemeinschaften und Zweckvereinbarungen nach Art. 2 Abs. 3 S. 1 KommZG Körperschaften des öffentlichen Rechts. Sie können als solche verklagt werden (§ 78 VwGO) und handeln über Organe (Art. 29 KommZG; Verbandsvorsitzender und Verbandsversammlung). Für den Übergang von Aufgaben und Befugnissen von den beteiligten Gebietskörperschaften auf den Zweckverband gilt Art. 22 KommZG. Gebildet wird der Zweckverband durch eine zu genehmigende Verbandssatzung (Art. 18, 20 KommZG) und eine zugrunde liegende Gründungsvereinbarung (öffentlich-rechtlicher Vertrag, Art. 54 ff. BayVwVfG).
Bonengel/Kitzeder Kennzahl 20.18 Anm. 1. Der Zweckverband unterliegt schließlich als Körperschaft des öffentlichen Rechts der Staatsaufsicht, Art. 51 Abs. 1 S. 1, 52 Abs. 1, Abs. 4 KommZG (je nach Wirkungskreis der nach Art. 22 KommZG auf den Zweckverband übertragenen Aufgabe).Beispiel
Klassische Zweckverbände in der Praxis sind der Betrieb von Krankenhäusern, Müllverbrennungsanlagen, Kanalisationen oder aber auch Tourismusverbände.
C. Die Verwaltungsgemeinschaft
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In der VGemO ist für die kommunale Zusammenarbeit die Bildung einer Verwaltungsgemeinschaft vorgesehen.
I. Allgemeines
Definition
Verwaltungsgemeinschaft
Nach Art. 1 Abs. 1 S. 1 VGemO ist die Verwaltungsgemeinschaft ein Zusammenschluss benachbarter (räumlicher Bezug reicht aus!
Bonengel/Kitzeder Kennzahl 10.01 Anm. 2; Hölzl/Hien/Huber Art. 1 VGemO Anm. 2.) kreisangehöriger Gemeinden unter Aufrechterhaltung des Bestands der Gemeinden.350
Die Verwaltungsgemeinschaft ist nach Art. 1 Abs. 2 S. 1 VGemO eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Sie handelt damit über Organe (vgl. Art. 6 VGemO) und sie untersteht staatlicher Aufsicht (vgl. Art. 10 Abs. 2 VGemO, Art. 51, 52 KommZG).
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Die Verwaltungsgemeinschaft kann nach Art. 2 Abs. 1 VGemO freiwillig (Nr. 1) oder zwangsweise (Nr. 2) gebildet werden. Art. 2 Abs. 2 VGemO regelt die Erweiterung der Verwaltungsgemeinschaft entsprechend.
352
Die Bildung oder Erweiterung der Verwaltungsgemeinschaft erfolgt dabei über ein formelles Landesgesetz (Art. 2 Abs. 3 VGemO). Rechtsschutz erlangt die betroffene Gemeinde, die sich gegen die Eingliederung in eine Verwaltungsgemeinschaft wendet, damit ausschließlich über die Popularklage in Art. 98 S. 4 BV unter Berufung auf das Recht zur gemeindlichen Selbstverwaltung, Art. 11 Abs. 2 BV.
Lissack § 9 Rn. 9.II. Aufgabendifferenzierung bei der Verwaltungsgemeinschaft
353
Anders als bei Zweckverbänden, wo nach Art. 22 KommZG die Aufgabenübertragung immer nur für spezielle Einzelaufgaben erfolgt, schlägt die VGemO in Art. 4 VGemO für die Verwaltungsgemeinschaft einen anderen Weg ein. Die Übertragung von Aufgaben erfolgt bei der Verwaltungsgemeinschaft differenziert nach den jeweiligen Wirkungskreisen.
354
Die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinde werden nach Art. 4 Abs. 1 S. 1 VGemO grundsätzlich durch die Verwaltungsgemeinschaft wahrgenommen mit Ausnahme des Erlasses von Verordnungen (vgl. Art. 42 Abs. 1 S. 2 LStVG). In diesen Fällen ist die Verwaltungsgemeinschaft der nach außen berechtigte Verwaltungsträger, dem die Willensbildung und der technische Vollzug der Aufgabe obliegt;
Lissack § 9 Rn. 16; Bonengel/Kitzeder Kennzahl 10.04 Anm. 1a. die Verwaltungsgemeinschaft ist in Fällen des Art. 4 Abs. 1 S. 1 VGemO selbst zu verklagen; die Mitgliedsgemeinde ist lediglich nach Art. 4 Abs. 1 S. 2 VGemO zu informieren.355
Nach Art. 4 Abs. 1 S. 3 VGemO verbleiben ausnahmsweise Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises bei der Mitgliedsgemeinde, sofern eine staatliche Rechtsverordnung dies bestimmt. Diese Verordnung ist die AVOVGemMGem.
Ziegler/Tremel Nr. 286. In diesen Fällen obliegt die Willensbildung (Entscheidungsfindung) der Mitgliedsgemeinde; der bloße technische Vollzug fällt nach Art. 4 Abs. 2 S. 4 VGemO in die Zuständigkeit der Verwaltungsgemeinschaft. Diese wird hiermit zum „Büro“ bzw. verlängerten Arm der Mitgliedsgemeinde. Verklagt werden muss in Fällen des Art. 4 Abs. 1 S. 3 VGemO die Mitgliedsgemeinde als der nach außen berechtigte und verpflichtete Rechtsträger.356
Die Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises verbleiben nach Art. 4 Abs. 2 S. 1 VGemO bei der Mitgliedsgemeinde. Ihr obliegt die Willensbildung/Entscheidungsfindung (Frage des „Ob“); die Verwaltungsgemeinschaft hat in den Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises nur unterstützende Funktion; ihr obliegt die Vorbereitung der Angelegenheiten und der technische Vollzug, Art. 4 Abs. 2 S. 3 VGemO (Frage des „Wie“).
BayVerfGH BayVBl. 1978, 426 ff.; Lissack § 9 Rn. 11. Es kann hier von einer „Büroeigenschaft“ der Verwaltungsgemeinschaft gesprochen werden. Daneben ist die Verwaltungsgemeinschaft befugt, die laufenden Verwaltungsangelegenheiten wahrzunehmen. Da die Verwaltungsgemeinschaft im Rahmen von Art. 4 Abs. 2 VGemO nach Weisung der Mitgliedsgemeinde handelt, Art. 4 Abs. 2 S. 2 VGemO, ist die Mitgliedsgemeinde der nach außen berechtigte und verpflichtete Hoheitsträger; die jeweilige Mitgliedsgemeinde ist nach § 78 Abs. 1 VwGO zu verklagen.Hinweis
Achten Sie also bei einer Verwaltungsgemeinschaft bitte stets darauf, welche Art der Aufgabe im Mittelpunkt steht. Davon hängen die Fragen der Passivlegitimation, der Zuständigkeit und der jeweiligen Organkompetenz ab.
Beispiel
Gemeinderat | Verwaltungsgemeinschaft | ||||
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Schließlich eröffnet Art. 4 Abs. 3 VGemO der Mitgliedsgemeinde die Möglichkeit, einzelne Aufgaben und Befugnisse des eigenen Wirkungskreises komplett auf die Verwaltungsgemeinschaft zu übertragen. Dies geschieht durch eine Zweckvereinbarung im Sinne der Art. 7 ff. KommZG. Damit wird die Gemeinde von der übertragenen Aufgabe frei und der Verwaltungsgemeinschaft obliegen Willensbildung und technischer Vollzug. Die Verwaltungsgemeinschaft ist in Fällen des Art. 4 Abs. 3 VGemO als selbstständiger Rechtsträger zu verklagen. Bei rechtmäßig erfolgter Übertragung wird die Gemeinde von der Aufgabe in Willensbildung und Vollzug frei.
Hinweis
Bitte beachten Sie aber, dass die Gemeinde nicht sämtliche Aufgaben des eigenen Wirkungskreises auf die Verwaltungsgemeinschaft übertragen kann. Der Kerngehalt der Selbstverwaltungsaufgaben muss bei der Mitgliedsgemeinde verbleiben.
Expertentipp
An dieser Stelle müssen Sie sauber herausarbeiten, welche Fallvariante von Art. 4 VGemO einschlägig ist. Davon hängt nämlich wiederum maßgeblich die Verbands- und Organkompetenz ab.
III. Organe der Verwaltungsgemeinschaft
358
Als Körperschaft des öffentlichen Rechts, Art. 1 Abs. 2 S. 1 VGemO, handelt die Verwaltungsgemeinschaft über Organe. Art. 6 Abs. 1 VGemO. Das Gesetz sieht insoweit zwei Organe vor, den Gemeinschaftsvorsitzenden und die Gemeinschaftsversammlung. Für den Gemeinschaftsvorsitzenden gilt über Art. 6 Abs. 4 VGemO die Bestimmung des Art. 36 KommZG, die wiederum in Abs. 2 auf Art. 37 Abs. 1, Abs. 3 GO verweist.
Hinweis
Beachten Sie an dieser Stelle, dass der Gemeinschaftsvorsitzende dem ersten Bürgermeister in seinen Aufgaben entspricht. Art. 36 Abs. 1 S. 2 KommZG trifft eine Art. 38 Abs. 1 S. 2 GO entsprechende Regelung, wonach der Umfang der Vertretungsmacht des Verbandsvorsitzenden auf seine Befugnisse (Art. 34 Abs. 2, 36 Abs. 2 KommZG) beschränkt ist. Über Art. 36 Abs. 2 KommZG gelangen Sie wiederum zur bekannten Vorschrift des Art. 37 GO.
359
Für die Gemeinschaftsversammlung gilt neben Art. 6 Abs. 2 VGemO über Art. 10 Abs. 2 VGemO die Bestimmung des Art. 33 Abs. 1, Abs. 2 KommZG.
IV. Aufsicht bei der Verwaltungsgemeinschaft
360
Definition
Körperschaft des öffentlichen Rechts
Als Körperschaft des öffentlichen Rechts (Art. 1 Abs. 2 VGemO) unterliegt die Verwaltungsgemeinschaft staatlicher Aufsicht.
Die Aufsicht im Bereich der Verwaltungsgemeinschaft beurteilt sich anhand der unterschiedlichen Fallvarianten des Art. 4 VGemO:
Vgl. zum Ganzen: Lissack § 9 Rn. 49, 50.361
Expertentipp
Nur wer die Fallvarianten des Art. 4 VGemO beherrscht, kann sich auch das Folgeproblem der Aufsicht erschließen!
• | Sofern die Mitgliedsgemeinde nach Art. 4 Abs. 2 VGemO handelt, unterfällt sie der gewöhnlichen Rechtsaufsicht aus Art. 109 Abs. 1, 110 S. 1 GO. Die Vorschrift des Art. 10 Abs. 2 VGemO wird nicht benötigt. |
362
• | Sofern die Mitgliedsgemeinde eine ihr nach Art. 4 Abs. 1 S. 3 VGemO verbleibende Angelegenheit des übertragenen Wirkungskreises wahrnimmt, unterliegt sie der allgemeinen Fachaufsicht aus Art. 109 Abs. 2, 115 GO. Auch hier ist kein Rückgriff auf Art. 10 Abs. 2 VGemO, KommZG erforderlich. |
363
• | Nimmt die Verwaltungsgemeinschaft eine Aufgabe nach Art. 4 Abs. 3 VGemO im eigenen Wirkungskreis wahr, unterliegt sie der Rechtsaufsicht; Rechtsaufsichtsbehörde ist dann nach Art. 10 Abs. 2 VGemO in Verbindung mit Art. 52 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 KommZG das Landratsamt; der Prüfumfang ermittelt sich über Art. 51 Abs. 1 S. 3, 26 Abs. 1 KommZG, Art. 109 Abs. 1 GO (Rechtmäßigkeitskontrolle). |
364
• | Nimmt die Verwaltungsgemeinschaft eine Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises der Gemeinde nach Art. 4 Abs. 1 S. 1 VGemO wahr, unterliegt sie der Fachaufsicht; die Fachaufsichtsbehörde lässt sich über Art. 10 Abs. 2 VGemO, Art. 52 Abs. 4 KommZG, 51 Abs. 1 S. 3 KommZG, 26 Abs. 1 KommZG, 115 GO bestimmen. Der Prüfungsumfang bestimmt sich nach Art. 10 Abs. 2 VGemO, Art. 51 Abs. 1 S. 3, 26 Abs. 1 KommZG, 109 Abs. 2 GO (Recht- und eingeschränkte Zweckmäßigkeitskontrolle). |
Verwaltungsgemeinschaft | |
|---|---|
Zusammenschluss benachbarter kreisangehöriger Gemeinden unter Aufrechterhaltung des Bestands der Gemeinden, | |
Art. 4 Abs. 1 S. 1 VGemO: | Art. 4 Abs. 2 VGemO: |
VGem nimmt alle Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden wahr (Art. 4 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 VGemO) | Zuständigkeit bleibt bei den Mitgliedsgemeinden (Art. 4 Abs. 2 S. 1 VGemO) |
Ausnahmen: Erlass von Satzungen und Verordnungen (Hs. 2) sowie bei den Mitgliedsgemeinden verbleibende Aufgaben gem. Verordnung über Aufgaben der Mitgliedsgemeinden von VGem (Z/T Nr. 286) i.V.m. Art. 4 Abs. 1 S. 3 VGemO |
|
Zuständigkeit geht vollständig auf VGem über | Mitgliedsgemeinde hat Entscheidungskompetenz („Willensbildung“) |
| VGem handelt als Behörde der Mitgliedsgemeinde nach deren Weisung (Art. 4 Abs. 2 S. 2 u. 3 VGemO) |
Passivlegitimation § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO: VGem | Passivlegitimation § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO: Mitgliedsgemeinde |
| Aber: Mitgliedsgemeinde kann einzelne Aufgaben und Befugnisse durch Zweckvereinbarung (Art. 7 ff. KommZG) auf VGem übertragen (Art. 4 Abs. 3 VGemO) |
| Passivlegitimation § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO dann: VGem |
