Der Kommunalverfassungsstreit ist nicht positiv in der GO geregelt. Problematisch ist hier, inwieweit die Verwaltungsgerichtsordnung auf derartige Innenrechtsbeziehungen Anwendung finden kann, zumal die VwGO auf das Verhältnis Staat-Bürger zugeschnitten ist.

Der Kommunalverfassungsstreit ist dadurch gekennzeichnet, dass entweder zwei Organe derselben kommunalen Gebietskörperschaft über die Ausübung von Rechten und Kompetenzen aus der GO streiten (Interorganstreit). Ebenfalls sind Konstellationen denkbar, in denen der Streit innerhalb eines Organs der Gemeinde angesiedelt ist (Intraorganstreit).

Typische Beispiele des Interorganstreits sind die Weigerung des ersten Bürgermeisters auf Aufnahme eines beantragten Tagesordnungspunktes durch ein Gemeinderatsmitglied oder der Streit zwischen Bürgermeister und Gemeinderatsmitglied um ehrverletzende Äußerungen oder auch die Weigerung des ersten Bürgermeisters zum Vollzug des Gemeinderatsbeschlusses, Art. 36 S. 1 GO. Klassischer Interorganstreit ist aber auch die Frage der jeweiligen Zuständigkeit aus Art. 29, 37 GO (Kompetenzstreitigkeit).

Typische Intraorganstreitigkeit sind der Ausschluss eines Gemeinderatsmitglieds wegen persönlicher Beteiligung, Art. 49 Abs. 1 GO von der Gemeinderatssitzung bzw. der Ausschluss nach Art. 53 Abs. 1 S. 3, 53 Abs. 2 GO.

Damit stellt sich zunächst die Frage, ob in innergemeindlichen Rechtsstreitigkeiten die Anfechtungsklage, § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO zur Anwendung gelangen kann. Dies erscheint deshalb problematisch, da diese einen anfechtbaren Verwaltungsakt nach Art. 35 BayVwVfG voraussetzt. Damit müsste im Rahmen der Innenrechtsbeziehungen eine Außenwirkung der angegriffenen Maßnahme zu bejahen sein. Der BayVGH sieht aufgrund der Tatsache, dass die Maßnahmen hier regelmäßig nur das jeweilige Organ in seiner Organstellung berühren (und nicht die dahinter stehende natürliche Person, den sog. Organwalter), Innenrechtsakte nur ganz ausnahmsweise als Verwaltungsakte an und verneint somit regelmäßig die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage. Nur soweit die Person hinter dem Organ betroffen ist und auf diese durchschlägt, wird eine Anfechtungsklage für zulässig erachtet. Nur in diesem Fall ist nicht nur der Kreis organschaftlicher Rechte berührt, sondern zumindest auch der Rechtskreis einer natürlichen Person. Angenommen wird dies im Rahmen von Art. 48 Abs. 2 GO (Ordnungsgeld; hier wird das Vermögen der hinter dem Organ stehenden Person tangiert), sowie von Art. 48 Abs. 3 GO (Amtsverlust, da die Person hinter dem Organ hier ihre Organstellung in der Gesamtheit einbüßt); die Maßnahme nach Art. 53 Abs. 1 S. 2 GO (Verweis von Zuhörern) ist ebenfalls VA (aber eigentlich gar kein Organstreit, da der erste Bürgermeister als Gemeindeorgan hier einer natürlichen Person, dem Zuhörer, gegenüber tritt). In allen übrigen Fällen lehnt der BayVGH (insbesondere in den Fällen von Art. 49 Abs. 1, Art. 53 Abs. 1 S. 3, Abs. 2 GO) die Heranziehung der Anfechtungsklage ab.

Sofern eine Anfechtungsklage in Ermangelung einer Außenwirkung (regelmäßig) ausscheidet ist die Heranziehung einer allgemeinen Leistungsklage (in der VwGO erwähnt in §§ 43 Abs. 2, 113 Abs. 4 VwGO) zu erwägen. Da aber die allgemeine Leistungsklage grundsätzlich nicht als Gestaltungsklage von der VwGO vorgesehen ist, bliebe bei einem Klageziel Aufhebung des gemeindlichen Handelns (z.B. für rechtswidrig erachtete Beschlüsse) hier nur die Annahme einer subsidiären allgemeinen Feststellungsklage möglich. Ein Feststellungsurteil wird dem Klageinteresse des Klägers jedoch regelmäßig nicht gerecht werden. Im Zweifel begehrt der Kläger die Aufhebung des für rechtswidrig erachteten Beschlusses und gegebenenfalls eine erneute Beschlussfassung. Zumal auch regelmäßig nicht sichergestellt sein dürfte, dass ein bloßes Feststellungsurteil die tatsächliche Aufhebung des rechtswidrigen gemeindlichen Aktes zur Folge hat. Ausgehend davon, dass auch gemeindliche Innenrechtsakte einer die Rechte sichernden Aufhebung zugänglich sein müssen, stattet der BayVGH die allgemeine Leistungsklage an dieser Stelle mit einer kassatorischen Wirkung aus und verweist insoweit auf Art. 19 Abs. 4 GG.

Die Sichtweise des BayVGH, der die allgemeine Leistungsklage mit einer kassatorischen Wirkung ausstattet, ist in der Literatur auf Kritik gestoßen. Verwaltungsprozessuale Gestaltungsklagen greifen mit der unmittelbaren gerichtlichen Gestaltung (Aufhebung des gemeindlichen Beschlusses) in den verfassungsrechtlich geschützten Funktionsbereich der Exekutive ein und können daher nicht im Wege richterlicher Rechtsfortbildung geschaffen werden. Gestaltungsklagen können daher nur abschließend durch den Gesetzgeber geregelt werden. In der VwGO ist aber nur die Anfechtungsklage als Gestaltungsklage ausgestaltet worden. Zu bedenken ist auch, dass selbst die Verpflichtungsklage im Bereich der Verwaltungsakte nicht als gestalterische Klage in der VwGO vorgesehen ist. Daher ist es nicht naheliegend, im Bereich der Innenrechtsakte ohne Verwaltungsaktsqualität, den Anwendungsbereich der allgemeinen Leistungsklage um eine kassatorische Befugnis zu erweitern. Dazu besteht auch kein Anlass, da die allgemeine Feststellungsklage zu befriedigenden Ergebnissen bei Innenrechtsakten ohne Verwaltungsaktsqualität gelangt. Hierbei gilt es nämlich zu bedenken, dass in Fällen in denen ein Beklagter Hoheitsträger ist, mit der Gefahr eines nachfolgenden Zweitprozesses nicht zu rechnen ist, da der Hoheitsträger, der nach Art. 20 Abs. 3 GG an Recht und Gesetz verpflichtet ist, im Regelfall auch einem die Rechtswidrigkeit feststellenden Urteil Rechnung tragen und Folge leisten wird.

Ausgehend von der Rechtsprechung des BayVGH ist die allgemeine Leistungsklage in allen Fällen die richtige Klageart, wo kein Verwaltungsakt vorliegt, Klageziel aber die Aufhebung des gemeindlichen Handelns ist und sich dieses Handeln noch nicht erledigt hat. Daneben ist es genauso denkbar, dass die allgemeine Leistungsklage zur Anwendung gelangt, wenn Klageziel das Erstreben einer Leistung ist, die nicht VA ist (z.B. Klage von Gemeinderatsmitglied auf Einsicht in gemeindliche Sitzungsniederschrift, Art. 54 Abs. 3 S. 1 GO).

Im dritten Schritt, sofern Anfechtungsklage und allgemeine Leistungsklage abzulehnen sind, gelangt man zur subsidiären allgemeinen Feststellungsklage, § 43 Abs. 1 VwGO. Diese hat Auffangfunktion und kommt in den Fällen zur Anwendung, wenn entweder von vornherein Klageziel nur die bloße Feststellung für die Zukunft ist (über dieses Klagebegehren darf das Gericht dann nicht hinausgehen, § 88 VwGO) oder aber ein zwischenzeitlich erledigtes gemeindliches Ereignis in Streit steht.

Im allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis sollten Sie mit einem Satz klarstellen, dass der gerichtliche Kommunalverfassungsstreit selbständig neben der Möglichkeit eines eventuellen aufsichtlichen Tätigwerdens (Art. 108 ff. GO) steht. Gegenüber der Aufsichtsbehörde besteht aber kein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch.