Kursangebot | Grundkurs Kommunalrecht Bayern | Kommunales Finanzwesen in Bayern

Kommunalrecht Bayern

Kommunales Finanzwesen in Bayern

10. Teil Kommunales Finanzwesen

Beachten Sie bitte, dass es für das Erste Staatsexamen in Bayern ausreichend ist, aus dem Bereich des kommunalen Abgabenrechts die Grundbegriffe Steuer, Gebühr, Beitrag und deren Zuordnung zum eigenen Wirkungskreis der Gemeinde zu kennen. Für die übrigen Rechtsfragen genügt insoweit im Regelfall die bloße Lektüre der gesetzlichen Bestimmungen. Für den Rechtsreferendar, der sich auf das Zweite Juristische Examen vorbereitet, ist eine detailliertere Kenntnis der Rechtsmaterie zwingend erforderlich. Im bayerischen Examen ist die abgabenrechtliche Klausur häufig wiederkehrender Prüfungsgegenstand!

A. Abgabenhoheit der Gemeinde

365

Nach Art. 22 Abs. 2 S. 1 GO haben die Gemeinden das Recht, ihr Finanzwesen im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen selbst zu regeln.

366

Art. 83 Abs. 2 S. 2 der Bayerischen Verfassung (BV) bestimmt weiter, dass die Gemeinden das Recht haben, ihren Bedarf durch öffentliche Abgaben zu decken. Dem folgend, bestimmt Art. 22 Abs. 2 S. 2 GO schließlich, dass Gemeinden befugt sind, Abgaben zur Deckung des für die Aufgabenerfüllung notwendigen Finanzbedarfs zu erheben, soweit die sonstigen Einnahmen hierfür nicht ausreichen.

367

Die Abgabenhoheit ist Teil der weiter reichenden gemeindlichen Finanzhoheit und damit wesentlicher Bestandteil kommunaler Selbstverwaltung im Sinne von Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 BV.

Knemeyer Rn. 353.

Das Recht der kommunalen Abgabenerhebung ist dem eigenen Wirkungskreis der Gemeinde zuzurechnen.

368

Die Abgabenhoheit als Teil der umfassenderen Finanzhoheit beinhaltet die öffentlich-rechtlichen Kompetenzen zum Erlass der Abgabengesetze (Satzung, da Rechtsetzung im eigenen Wirkungskreis) (Abgabengesetzgebungshoheit). Daneben hat die Gemeinde die Kompetenz, Abgabenerträge zu vereinnahmen (Abgabenertragshoheit), sowie schließlich die Befugnis, Abgabenbescheide (Verwaltungsakte auf dem Gebiet des kommunalen Abgabenrechts) zu erlassen (Abgabenverwaltungshoheit).

Vgl. Ecker Kommunalabgaben in Bayern, Kennzahl 2.3.

B. Arten kommunaler Abgaben

369

Eine Abgabe ist dadurch gekennzeichnet, dass es sich um eine hoheitlich (einseitig im Über-Unterordnungsverhältnis) geltend gemachte Geldforderung handelt, die bei Erfüllung des gesetzlich festgelegten Tatbestandes von allen erhoben wird, die diesen Tatbestand erfüllen und die zur Deckung des Finanzbedarfs eines Hoheitsträgers zur Erfüllung der diesem obliegenden Aufgaben dient.

BayVGH BayVBl 1985, 754; Gern Rn. 981.

Die kommunalen Abgaben lassen sich weiter in Steuern, Gebühren und Beiträge differenzieren.

Lissack § 6 Rn. 2.

Eine Steuer ist dabei dadurch gekennzeichnet, dass es sich um Geldleistungen handelt, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung (der Gemeinde) darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden.

370

Die Legaldefinition der Steuer findet sich in § 3 Abs. 1 der Abgabenordnung (AO).

371

Von der Steuer grenzen sich kommunale Gebühren und Beiträge insoweit ab, als diese stets für eine Gegenleistung des Hoheitsträgers erhoben werden.

372

Die Gebühr knüpft dabei an die tatsächliche Inanspruchnahme an, d.h. die Erhebung einer Gebühr setzt eine konkrete Gegenleistung der Gemeinde voraus (z.B. die Überlassung einer öffentlichen Einrichtung im Sinne von Art. 21 GO).

Lissack § 6 Rn. 2.

Beispiele für Gebühren sind die Benutzungsgebühren für Schwimmbäder, Sporthallen etc. Aber auch die Benutzungsgebühr für den Bezug von Trinkwasser oder für die Benutzung einer Abwasserbeseitigungsanlage.

Der Beitrag wiederum unterscheidet sich von der Gebühr dadurch, dass er bereits dann geltend gemacht werden kann, wenn dem Begünstigten von Seiten der Gemeinde die abstrakte Nutzungsmöglichkeit einer Einrichtung eröffnet wird.

Lissack § 6 Rn. 2.

Beiträge sind die Entgelte z.B. für die Bereitstellung einer Trinkwasserbezugsleitung oder einer Kanalisation oder die Herstellung einer Straße zur Erschließung eines Baugebiets.

I. Kommunale Steuern

373

Kommunale Steuern lassen sich weiter differenzieren nach den so genannten Realsteuern in § 3 Abs. 2 AO. Hierzu sind die Grund- und Gewerbesteuer zu rechnen. Die Besteuerung erfolgt insoweit nach den näheren Bestimmungen im GrdStG bzw. GewStG. Man spricht insofern von Realsteuern, da hier eine Objektbesteuerung stattfindet. Anknüpfungspunkt der Besteuerung ist der Grundbesitz bzw. der Gewerbeertrag.

Vgl. Lissack § 6 Rn. 6.

374

Daneben eröffnet Art. 3 KAG die Möglichkeit örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern zu erheben.

Lissack § 6 Rn. 4.

Von dieser Möglichkeit wird in der Praxis insbesondere durch Erhebung von Hundesteuer und Zweitwohnungssteuer Gebrauch gemacht.

Zu den kommunalen Steuern zählen die Realsteuern (Grund- und Gewerbesteuer), § 3 Abs. 2 AO, sowie die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, Art. 3 KAG.

1. Realsteuern, § 3 Abs. 2 AO

375

Anders als die Personalsteuern, die auf die persönlichen Verhältnisse des Steuersubjektes abstellen, erfassen die Realsteuern das Objekt, nämlich entweder den Grundbesitz oder aber den Gewerbeertrag. Die Besteuerung erfolgt nach den bundesgesetzlichen Regelungen im GewStG bzw. GrdStG (Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG a.F.). Die Ertragshoheit der Realsteuern liegt nach Art. 106 Abs. 6 GG bei den Gemeinden, die insofern auch das Recht haben, in ihrer Haushaltssatzung (Art. 63 Abs. 2 Nr. 4 GO) den so genannten Hebesatz festzulegen, der letztlich die Höhe der Gewerbesteuer bestimmt. Gemäß Art. 108 Abs. 2, Abs. 4 S. 2 GG obliegt die Verwaltung von Gewerbe- und Grundsteuer den Landesfinanzbehörden. Art. 18 KAG hat jedoch in Ausfüllung von Art. 108 Abs. 4 S. 2 GG die Verwaltung der Realsteuern mit Ausnahme des Messbetrags- und Zerlegungsverfahrens auf die steuerberechtigten Gemeinden übertragen. Damit lässt sich bei der Verwaltung der Realsteuern ein zweistufiges Verfahren feststellen. Zunächst ergeht gegenüber dem Steuerpflichtigen ein Grundlagen (Messbetrags-)Bescheid, der von Seiten des Finanzamtes erlassen wird (Rechtsbehelf des Pflichtigen hiergegen der Einspruch nach § 347 AO). Im Nachgang ergeht der eigentliche Steuerbescheid als gemeindlicher Bescheid unter Zugrundelegung des jeweils gültigen Hebesatzes (Art. 63 Abs. 2 Nr. 4 GO). Da § 1 Abs. 2 AO, der für die Verwaltung der Realsteuern die Bestimmungen der AO für weitgehend anwendbar erklärt, nicht auf § 347 AO verweist, verbleibt es im Rechtsschutz gegen den gemeindlichen Steuerbescheid bei der wahlweisen Einlegung von Widerspruch oder Klage. Es liegt insofern ein Fall des fakultativen Vorverfahrens nach Art. 15 Abs. 1 Nr. 1 AGVwGO vor (Kommunalabgabenrecht).

2. Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern, Art. 3 KAG

376

Gemäß Art. 105 Abs. 2a GG besitzen die Länder die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern. Diese Gesetzgebungskompetenz hat der bayerische Landesgesetzgeber durch Art. 3 KAG an die Gemeinden und Landkreise weiter gegeben.

377

Verbrauchsteuern sind Steuern, deren Erhebung an den Übergang einer Sache aus der steuerlichen Gebundenheit in den freien Warenverkehr anknüpft (Warensteuer).

BVerwG BayVBl 1995, 23 ff.; BVerwG BayVBl 1998, 493 ff.

Beispiele hierfür sind die kommunale Verpackungssteuer oder auch die nach Art. 3 Abs. 3 KAG verbotene Getränke- bzw. Speiseeissteuer.

378

Aufwandsteuern sind Steuern, die auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit abstellen, welche in der Einkommensverwendung für den persönlichen Lebensbedarf zum Ausdruck kommt. Angeknüpft wird an die Tatsache, dass die konkrete Art der Einkommensverwendung zeigt, dass der Steuerpflichtige wirtschaftlich leistungsfähig ist

BVerwG DÖV 1992, 489 ff.; BVerwG BayVBl 1995, 23 ff.

(Luxussteuer). Beispiele für örtliche Aufwandssteuern sind die in Bayern erhobenen Hunde- und Zweitwohnungssteuern. Hinzuweisen ist darauf, dass eine Besteuerung nur für einen Aufwand jenseits der allgemeinen Lebensführung erfolgen darf. Die Erfüllung eines Grundbedürfnisses (z.B. Innehaben einer Erstwohnung) darf nicht besteuert werden.

379

Bei Prüfung der Rechtmäßigkeit einer gemeindlichen Satzung (bzw. eines gemeindlichen Bescheids), mit der die Erhebung einer örtlichen Verbrauchs- und Aufwandsteuer vorgesehen wird, ist auf die nachfolgenden Punkte zu achten bzw. einzugehen:

1.

Abgrenzung der Begriffe Verbrauchs-/Aufwandssteuer, Art. 3 KAG.

2.

Örtlichkeit der Steuer; die Steuer ist örtlich, wenn an örtliche Gegebenheiten angeknüpft wird, insbesondere an die Belegenheit einer Sache im Gemeindegebiet oder einen Vorgang im Gebiet der steuererhebenden Gemeinde. Nicht ausreichend ist der bloße Erlass einer gemeindlichen Satzung. Für die Örtlichkeit einer Hundesteuer genügt es, dass der Hund in den eigenen Haushalt oder Betrieb im Gemeindegebiet aufgenommen wurde und dort dauerhaft versorgt wird.

BayVGH vom 26.6.2012, Az.: 4 B 12.1389; juris.

3.

Keine Gleichartigkeit mit einer bundesgesetzlich geregelten Steuer (z.B. Umsatzsteuer).

4.

Zulässigkeit einer Lenkungssteuer; neben der Einnahmenerzielung wird die Gemeinde regelmäßig einen darüber hinaus gehenden Zweck mit der Besteuerung verfolgen (z.B. Eindämmung der Zahl von Kampfhunden

Zur Zulässigkeit eines erhöhten Satzes für Kampfhunde vgl. BayVGH vom 26.6.2012, Az.: 4 B 12.1389, juris.

; Verhinderung der Entstehung von Rollladensiedlungen durch selten genutzte Zweitwohnungen

Zur Zulässigkeit einer Zweitwohnungssteuer für Dauercamping vgl. BayVGH BayVBl 2009, 692 ff.

); Lenkungssteuern sind nach § 3 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 AO zulässig, wenn die Gemeinde mit der Besteuerung auch das Ziel der Einnahmenerzielung (als Nebenzweck) verfolgt (Letzteres dürfte regelmäßig der Fall sein).

5.

Beachtung des Verbotskatalogs in Art. 3 Abs. 3 KAG.

6.

Mindestinhalt der Abgabensatzung in Art. 2 Abs. 1 S. 2 KAG.

Die Beachtung des Trennungsgrundsatzes – Trennung von Stammsatzung und Abgabesatzung – Art. 2 Abs. 1 S. 1 KAG, spielt bei Steuern keine Rolle, da Steuern ohne Gegenleistung der Kommune erhoben werden; die Steuersatzung als Abgabesatzung steht daher immer isoliert.

7.

Eventuelles Genehmigungserfordernis, Art. 2 Abs. 3 KAG: allenfalls relevant bei Art. 3 KAG (örtliche Verbrauchs- und Aufwandssteuer), Genehmigungspflicht durch die Rechtsaufsichtsbehörde (Art. 110 GO) mit Zustimmung des bayerischen Staatsministeriums des Innern, wenn durch die Satzung erstmalig eine bisher in Bayern nicht erhobene kommunale Steuer eingeführt wird (Ausnahme Zweitwohnungssteuer).

Zur Genehmigungspflicht einer kommunalen Übernachtungssteuer vgl. BayVGH vom 22.3.2012, Az.: 4 BV 11.1909; juris.

8.

Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht (insbesondere mit grundrechtlichen Bestimmungen); regelmäßig zu diskutieren ist an dieser Stelle die Verletzung von Art. 14, Art. 3, Art. 2 Abs. 1 GG. Insbesondere darf die Steuererhebung keine erdrosselnde Wirkung zur Folge haben, d.h. die Besteuerung darf nicht dazu führen, dass der Besteuerte faktisch aufgrund der Höhe der Abgabe gezwungen ist, das besteuerte Objekt wegzugeben.

BayVGH Urteil vom 25.7.2013, Az.: 4 B 13.144, juris.

Prägen Sie sich diese Prüfungsreihenfolge ein. Klausuren aus dem Bereich des Art. 3 KAG sind vergleichsweise häufig. Denken Sie an dieser Stelle bitte auch daran, dass in Fällen, in denen ein Abgabenbescheid Gegenstand eines Rechtsbehelfs ist, Sie inzident die zugrunde liegende Satzung als Rechtsgrundlage auf ihre Rechtmäßigkeit überprüfen müssen (Stufenprüfung!).

Lesenswerte Entscheidungen im Bereich der Besteuerung nach Art. 3 KAG sind BVerwG NVwZ 2000, 929 ff. – Kampfhundebesteuerung, BVerfG DVBl 1998, 705 ff. – Kommunale Verpackungssteuer; BayVGH BayVBl 2006, 504 ff. – Zweitwohnungssteuer. Zum Verhältnis und der unterschiedlichen Zielsetzung von Zweitwohnungssteuer und Kurbeitrag (Kurtaxe) empfiehlt sich die Lektüre von BayVGH in BayVBl 2009, 725 ff.

II. Kommunale Gebühren

380

Bei den kommunalen Gebühren lassen sich wiederum zwei Fälle unterscheiden. Für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen (Art. 21 GO) kann die Gemeinde Benutzungsgebühren erheben (Art. 8 KAG). Für die Vornahme von Amtshandlungen (z.B. Erlass von Bescheiden u.ä.) ist daneben regelmäßig die Erhebung von Verwaltungsgebühren möglich. Deren Erhebung

Lissack § 6 Rn. 33, 53.

regelt das Bayerische Kostengesetz (BayKG

Ziegler/Tremel Nr. 380.

).

381

Gemäß Art. 8 Abs. 1 S. 1 KAG können Gemeinden, Landkreise und Bezirke für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben. Soweit die Einrichtung überwiegend dem Vorteil einzelner Personen oder Personengruppen dient, wird die Gebührenerhebung zur grundsätzlichen Pflicht („sollen“). Weiter ist zu beachten, dass sofern die Gemeinde die öffentliche Einrichtung in privater Rechtsform betreibt, die Geltendmachung einer Gebühr als öffentlich-rechtlichem Nutzungsentgelt ausgeschlossen ist (vgl. Art. 8 Abs. 1 S. 2 KAG a.E. „sofern nicht ein privatrechtliches Entgelt gefordert wird“). Mittels einer Gebühr kann die Gemeinde sowohl den Investitionsaufwand für eine öffentliche Einrichtung als auch deren laufenden Unterhalt finanzieren. Die Gebühr wird dabei im Regelfall fortlaufend erhoben.

382

Voraussetzungen für die Erhebung einer Benutzungsgebühr sind demnach:

Es muss eine öffentliche Einrichtung im Sinne von Art. 21 GO vorliegen, d.h. eine Einrichtung, die durch Widmung der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt wurde und welche die Kommune im öffentlichen Interesse unterhält. (Beispiele in der Praxis sind Wasserversorgungseinrichtungen, Kanalisation, Müllabfuhr, Schwimmbäder, Krankenhäuser, Friedhöfe etc.).

Damit die Gebühr als öffentlich-rechtliches Nutzungsentgelt erhoben werden kann, muss das Benutzungsverhältnis der Einrichtung in öffentlich-rechtlicher Form ausgestaltet sein.

Lissack § 6 Rn. 36.

Indizien hierfür sind die Regelung mittels einer Satzung, sowie die Verwendung des Begriffes der „Gebühr“ (für eine privatrechtliche Ausgestaltung sprechen die Verwendung von Allgemeinen Geschäftsbedingungen, sowie der in Art. 8 Abs. 1 S. 2 KAG verwendete Begriff des „privatrechtlichen Entgelts“). Überdies ist darauf hinzuweisen, dass ein öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis wiederum eine öffentlich-rechtliche Organisationsform gedanklich voraussetzt, da nur bei einer solchen ein grundsätzliches Wahlrecht zwischen öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Ausgestaltung der Benutzung eröffnet wird.

Regelung in einer ordnungsgemäß zustande gekommenen (Art. 45 ff. GO) Satzung; die Satzung ist auszufertigen (Art. 26 Abs. 2 GO) und ordnungsgemäß bekannt zu machen, Art. 26 Abs. 2 GO.

Beachtung des zwingenden Trennungsgrundsatzes, Art. 2 Abs. 1 S. 1 KAG; Stammsatzung (diese regelt die öffentliche Einrichtung und deren Betrieb) und Abgabensatzung (Gebührensatzung) sind getrennt zu halten.

Vgl. hierzu Lissack § 6 Rn. 38.

Grund hierfür ist, dass der abgabenrechtliche Tatbestand häufiger der Änderung und Anpassung bedarf, als die die Einrichtung schaffende und betreffende Stammsatzung. Rechtliche Folge der unzulässigen Verbindung von Stamm- und Abgabesatzung ist, dass der abgabenrechtliche Tatbestand wegen Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 1 S. 1 KAG unwirksam (nichtig) ist.

Beachten Sie bitte noch einmal, dass Ihnen der Trennungsgrundsatz nur im Bereich von Gebühren und Beiträgen begegnet. Bei kommunalen Steuern spielt der Trennungsgrundsatz keine Rolle. Steuern kennen keine Stammsatzung!

Der Mindestinhalt der Gebührensatzung ist Art. 2 Abs. 1 S. 2 KAG zu entnehmen.

Eine Genehmigungspflicht für eine Gebührensatzung besteht nicht. Art. 2 Abs. 3 KAG gilt ausschließlich für Satzungen nach Art. 3 KAG.

Die Gebührenbemessung hat sich an Art. 8 Abs. 2 und 8 Abs. 4 KAG zu orientieren. Art. 8 Abs. 2 KAG schreibt mit dem so genannten Kostendeckungsprinzip

Lissack § 6 Rn. 44.

sowohl Unter- als auch Obergrenze für das Gebührenaufkommen fest. Den Kommunen sollen durch Bereitstellung der öffentlichen Einrichtungen keine Über- und Unterdeckungen bzw. kein Gewinn oder Verlust entstehen. Tatsächlich entstandene Über- bzw. Unterdeckungen können nach Art. 8 Abs. 6 S. 2 KAG ausgeglichen werden. Die ansatzfähigen Kosten beurteilen sich nach Art. 8 Abs. 3 KAG. Art. 8 Abs. 2 S. 3 KAG erlaubt zur Deckung der verbrauchsunabhängigen Vorhaltekosten die Erhebung einer Grundgebühr, verbietet aber bei Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung die Erhebung einer Mindestgebühr. Daneben gilt es das Äquivalenzprinzip in Art. 8 Abs. 4 KAG zu beachten. Zwischen Leistung und Gegenleistung der Kommune muss ein angemessenes Verhältnis bestehen (dies gilt insbesondere, wenn der Gebührenschuldner zur Benutzung der Einrichtung verpflichtet ist, vgl. Art. 24 Abs. 1 Nr. 2 GO).

Lissack § 6 Rn. 47.

Dabei erlaubt Art. 8 Abs. 4 Hs. 2 KAG bei der Gebührenbemessung auch die Berücksichtigung sonstiger Merkmale, soweit öffentliche Belange dies rechtfertigen. Sonstige Merkmale können dabei unter Umständen auch soziale Gesichtspunkte sein, wie z.B. die Staffelung von Kindergartengebührensätzen nach Zahl der Kinder bzw. Einkommen der Eltern.

Der Satzungsgeber hat sich weiter, da die Gebühr für die tatsächliche Benutzung der öffentlichen Einrichtung erhoben bei der Gebührenbemessung grundsätzlich am Wirklichkeitsmaßstab

Lissack § 6 Rn. 47 a.E.

zu orientieren, da dieser am sachgerechtesten ist. (Beispiele hierfür sind der Wasserzähler für den Frischwasserbezug oder auch das Verwiegen der tatsächlich angefallenen Müllmenge). Ist der Wirklichkeitsmaßstab aus praktischen Gründen nicht verwendbar, weil das exakte Maß der Benutzung der öffentlichen Einrichtung nicht feststellbar oder aber zu aufwändig ist, kann die Kommune einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab

Lissack § 6 Rn. 49.

heranziehen. Dabei wird nicht auf das konkrete Maß der Benutzung der öffentlichen Einrichtung abgestellt, sondern eine typische, regelmäßige Benutzung zugrunde gelegt (Pauschalierung) und hieraus ein Schluss auf die wahrscheinliche Benutzung gezogen (Beispiele sind das Bemessen der Abwassergebühr nach dem bezogenen Frischwasser oder auch Bemessen der Müllgebühr nach Zahl und Größe der Müllgefäße/Haushaltsgröße).

Beachten Sie, dass Fragen zur Wahl des richtigen Gebührenmaßstabs in Klausuren äußerst selten sind. Schwerpunkt der gebührenrechtlichen Klausur ist meist die Frage, ob tatsächlich eine Gebühr erhoben werden darf (Abgrenzung zum privatrechtlichen Entgelt) und ob die der Gebührenerhebung zugrunde liegende Satzung rechtmäßig ist.

III. Kommunale Beiträge

383

Bei den Beiträgen unterscheidet man schließlich zwischen Erschließungsbeiträgen nach Art. 5a KAG, §§ 127 ff. BauGB und den so genannten Investitionsbeiträgen nach Art. 5 KAG.

Lissack § 6 Rn. 56.

Denken Sie daran, dass nach den Prüfungsordnungen in Bayern Erschließungsbeiträge nicht Gegenstand der Examensklausuren sind. Die Beitragsklausuren sind daher im Regelungsbereich des Art. 5 KAG angesiedelt. Dennoch wird von den Prüflingen die Abgrenzung zu den Erschließungsbeiträgen, §§ 127 ff. BauGB verlangt.

384

Hierbei ist zu differenzieren zwischen den Erschließungsbeiträgen im Sinne von Art. 5a KAG, die in Bayern nach Maßgabe von §§ 127 ff. BauGB erhoben werden (mit der Modifikation, dass Grünanlagen zur Erschließung von Baugebieten im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB nicht notwendig sind). Erschließungsbeiträge werden dabei für die erstmalige Herstellung (vgl. § 128 Abs. 1 Nr. 2 BauGB) bestimmter Anlagen im Sinne von § 127 Abs. 2 BauGB erhoben. Praxisrelevant ist hierbei die erstmalige Herstellung von öffentlichen, zum Anbau bestimmten Straßen (§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB).

385

Für sonstige, nicht von § 127 Abs. 2 BauGB erfasste Erschließungsanlagen (diesen Begriff erfüllen alle Einrichtungen, die die Bebaubarkeit eines Grundstücks in wegemäßiger, technischer oder sozialer Hinsicht ermöglichen), bleibt nach § 127 Abs. 4 S. 1 BauGB das Recht bestehen, Abgaben nach anderen Vorschriften zu erheben. Insbesondere gilt das für Anlagen zur Ableitung von Abwasser sowie zur Versorgung mit Elektrizität, Gas, Wärme und Wasser (§ 127 Abs. 4 S. 2 BauGB).

Lissack § 6 Rn. 56.

386

Die Vorschrift, die außerhalb von Art. 5a KAG, § 127 Abs. 2 BauGB die Erhebung von Beiträgen (Investitionsbeiträge) ermöglicht, ist Art. 5 KAG. Gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 1 KAG können die Gemeinden und Landkreise zur Deckung ihres Investitionsaufwands für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung ihrer öffentlichen Einrichtungen von Grundstückseigentümern und Erbbauberechtigten so genannte Investitionsbeiträge verlangen, sofern die Möglichkeit der Benutzung der öffentlichen Einrichtung den Beitragsschuldnern besondere Vorteile schafft. Grundsätzlich steht die Beitragserhebung im Ermessen der Gebietskörperschaft; es gilt jedoch Art. 5 Abs. 1 S. 3 KAG zu beachten, wonach Beiträge für die Verbesserung oder Erneuerung von Ortsstraßen erhoben werden sollen (grundsätzliche Rechtspflicht zur Beitragserhebung!). Da der Beitrag den der Kommune entstandenen Investitionsaufwand abdecken soll, kann mit Beiträgen nach Art. 5 KAG nur der Investitionsaufwand refinanziert werden, nicht aber der laufende Unterhalt der öffentlichen Einrichtung (hierfür verbleibt abgabenrechtlich nur das Instrument der Benutzungsgebühr nach Art. 8 KAG). Der Beitrag wird dabei als Investitionsbeitrag regelmäßig nur einmal erhoben.

Auch wenn das Recht der Erschließungsbeiträge nicht unmittelbarer Prüfungsstoff ist, denken Sie daran, dass Ihnen die Abgrenzung zwischen Erschließungsbeiträgen nach dem BauGB und Investitionsbeiträgen nach dem KAG geläufig ist. Diese begegnet einem recht häufig in Klausuren aus dem kommunalen Beitragsrecht.

387

Beachten Sie an dieser Stelle, dass Ihnen eventuelle Genehmigungspflichten nur im Rahmen von Art. 3 KAG begegnen können.

Voraussetzungen für eine Beitragserhebung nach Art. 5 Abs. 1 KAG sind:

Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung einer öffentlichen Einrichtung im Sinne von Art. 21 GO; Herstellung bedeutet dabei erstmalige Schaffung; Anschaffung ist dem rechtsgeschäftlichen Erwerb gleichzusetzen; Verbesserung

Lissack § 6 Rn. 58.

heißt nicht bloße Instandsetzung, sondern erforderlich ist hierfür eine qualitative Aufwertung der Einrichtung; Erneuerung schließlich meint die vollständige Wiederherstellung der Einrichtung.

Grundstückseigentümer oder Erbbauberechtigter (vgl. auch Art. 5 Abs. 6 KAG) als mögliche Beitragsschuldner müssen durch die Benutzungsmöglichkeit der öffentlichen Einrichtung einen dauerhaften grundstücksbezogenen Vorteil erlangen

Lissack § 6 Rn. 57.

(z.B. Erschließung des Grundstücks zur Bebauung; Steigerung des Grundstückswertes; Ersparnis von Eigenaufwendungen).

Erlass einer ordnungsgemäßen Beitragssatzung mit Mindestinhalt nach Art. 2 Abs. 1 S. 2 KAG (hier Abweichung in Art. 5 Abs. 4 KAG beachten).

Beachtung des strikten Trennungsgrundsatzes von Stammsatzung und Beitragssatzung, Art. 2 Abs. 1 S. 1 KAG.

Keine Genehmigungspflicht aus Art. 2 Abs. 3 KAG.

Beitragsbemessung: auch insoweit Geltung von Kostendeckungsprinzip (Art. 5 Abs. 1 S. 1 KAG) und Äquivalenzprinzip (Art. 5 Abs. 2, 5 Abs. 2a, 5 Abs. 3 KAG).

Beitragsmaßstab: Beitragsmaßstab muss so gewählt sein, dass ein am Gedanken des Vorteilsausgleichs orientiertes Ergebnis erzielt wird. Da der Beitrag als solcher an die bloße Nutzungsmöglichkeit anknüpft, ist in der Regel ein Wirklichkeitsmaßstab nicht existent, so dass im Recht der Beiträge ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab zugrunde zu legen sein wird. Mögliche Beitragsmaßstäbe finden sich in Art. 5 Abs. 2 S. 2 KAG.

Sonderproblem: Maßgeblicher Grundstücksbegriff im Beitragsrecht, Art. 5, 5a KAG:

Zu unterscheiden ist zwischen dem grundbuchrechtlichen Grundstücksbegriff, nach dem jedes Grundstück (Flur-Nr.) eine separat zu beurteilende Einheit darstellt. Dieser Grundstücksbegriff findet im Beitragsrecht nur Anwendung bei Erschließungsbeiträgen nach Art. 5a KAG, §§ 127 ff. BauGB, sowie bei Straßenausbaubeiträgen nach Art. 5 Abs. 1 S. 3 KAG.

Hölzl/Hien/Huber Art. 22 Exkurs F 1.1.

Daneben gilt es den wirtschaftlichen Grundstücksbegriff zu berücksichtigen. Dieser löst sich von der grundbuchrechtlichen Festlegung und sieht jedes räumlich zusammenhängende und einem gemeinsamen Zweck dienende Grundeigentum desselben Eigentümers als wirtschaftliche Einheit. Der wirtschaftliche Grundstücksbegriff findet in Art. 5 Abs. 1 S. 1 KAG Anwendung.

BayVGH BayVBl 1985, 495 ff.; Ecker Kommunalabgaben in Bayern, Kennzahl 4.1.3.6.1.

IV. Sonstige Abgaben

388

Daneben gibt es noch die sonstigen Abgaben, die sich keiner der bisher vorgestellten Kategorien exakt zuordnen lassen bzw. deren Begrifflichkeiten nicht erfüllen.

Lissack § 6 Rn. 2.

Praxisrelevante Fälle sind insoweit Art. 6, 7 KAG (FremdenverkehrsBeitrag, Kurbeitrag), sowie Art. 47 Abs. 3 Nr. 3 BayBO (Beitrag zur Stellplatzablöse).

389

Einen weiteren Sonderfall regelt Art. 9 KAG. Die dort genannte Konstellation betrifft einen Fall des Kostenersatzes, für den § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (öffentliche Abgaben und Kosten) nicht gilt.

Kommunale Abgaben im Überblick

Abgabe

Merkmal

Arten

Beispiele

Steuer

keine Gegenleistung ->
Zahlungspflicht, die an bestimmten Tatbestand anknüpft (§ 3 Abs. 1 AO)

1.

Realsteuern

2.

Örtliche Verbrauchs- u. Aufwandsteuern (Art. 3 KAG)

Grundsteuer, Gewerbesteuer

Hundesteuer
Zweitwohnungssteuer

Beitrag

Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung (i.d.R. einmalig erhoben)

1.

leitungsgebundene Einrichtungen

2.

nicht leitungsgebundene Einrichtungen

Wasser, Abwasser (Anschlussbeiträge)

Straßen (Erschließungsbeitrag, Ausbaubeitrag)

Gebühr

Gegenleistung für die tatsächliche Inanspruchnahme einer Leistung (grds. regelmäßig laufende Entrichtung)

1.

Benutzungsgebühren

2.

Verwaltungsgebühren (für Amtshandlungen)

Wasser, Müll, Friedhof (nicht: soweit Gemeindegebrauch)

Kostengesetz

Sonstige

alle anderen (hoheitliche Festsetzung, aber keine Steuer, Beitrag oder Gebühr)

Kleineinleiterabgabe nach Art. 7, 8 BayAbwAG

Kurbeitrag (Art. 7 KAG)

C. Einnahmen der Gemeinden/Landkreise

390

Die Einnahmenbeschaffung der Gemeinde wird in Art. 62 GO angesprochen. Art. 62 Abs. 2 GO sieht dabei eine konkrete Reihenfolge der Mittel der Einnahmenerzielung der Gemeinde vor. Im ersten Rang der Finanzierung stehen dabei die sonstigen Einnahmen. Hierunter versteht man die Mittelbeschaffung außerhalb der kommunalen Abgabenerhebung. Einnahmequellen sind hierbei die Mittelzuweisungen nach dem Grundgesetz (GG) und dem Finanzausgleichsgesetz (FAG

Ziegler/Tremel Nr. 210.

). Nach Art. 106 Abs. 5 und Abs. 5a GG partizipiert die Gemeinde an den Einnahmen an der Einkommenssteuer sowie an der Umsatzsteuer (Mehrwertsteuer). Nach dem FAG enthält die Gemeinde z.B. Finanzzuweisungen für die Aufgabenerfüllung im übertragenen Wirkungskreis (Art. 7 Abs. 1 FAG) und partizipiert an der Grunderwerbssteuer (Art. 8 FAG) bzw. der Kraftfahrzeugsteuer (Art. 13 FAG). Daneben sind weitere sonstige Einnahmen z.B. solche aus der Vermietung, Verpachtung von gemeindlichen Liegenschaften oder auch die Erzielung von Privaterlösen durch Veräußerung nicht mehr benötigter Sachgüter denkbar.

391

Soweit diese Einnahmen nach GG, FAG nicht ausreichen, muss die Gemeinde eine Finanzierung über besondere Entgelte für erbrachte Leistungen nach Art. 62 Abs. 2 Nr. 1 GO sicherstellen. Darunter sind die kommunalen Gebühren und Beiträge (Art. 8, 5, 5a KAG; KG) zu verstehen.

392

Im dritten Rang steht die Einnahmenerzielung über die Erhebung von Steuern (§ 3 Abs. 2 AO, Art. 3 KAG), Art. 62 Abs. 2 Nr. 2 GO. Letztes und nachrangiges Mittel der Finanzierung ist schließlich die in Art. 62 Abs. 3 GO angesprochene Kreditaufnahme.

Prägen Sie sich die Reihenfolge der gemeindlichen Einnahmenerzielung gut ein. Gerade die Finanzierung einer Gemeinde ist beliebter Gegenstand mündlicher Prüfungen.

393

Dem Art. 62 GO entspricht auf der überörtlichen Ebene der Landkreise die Bestimmung des Art. 56 LKrO. Als weiteres Finanzierungsinstrument kommt auf dieser Ebene die Kreisumlage (Art. 18 Abs. 1 FAG; Art. 56 Abs. 2 Nr. 2 LKrO) hinzu, wonach der Landkreis seine durch sonstige Einnahmen nicht gedeckten Kosten auf die kreisangehörigen Gemeinden umlegt.

D. Verfahren der Abgabenerhebung nach dem KAG

394

Für das Verfahren der Abgabenerhebung gelten weitgehend die Bestimmungen der Abgabenordnung (AO).

395

Über Art. 10 Nr. 1 KAG, der für Abgaben nach dem I. Abschnitt des KAG (also insbesondere Art. 3, 5 und 8 KAG) gilt, gelangt man zu Art. 13 KAG, der eine dynamische Verweisung auf die Bestimmungen der AO enthält. Soweit in Art. 13 KAG Regelungen getroffen werden, verdrängen die jeweiligen Bestimmungen der AO die entsprechenden Regelungen im Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG).

396

Der Abgabenbescheid ist demnach ein Verwaltungsakt gemäß Art. 13 Abs. 1 Nr. 3b KAG, § 118 AO entsprechend; die Anhörung zum Abgabenbescheid als belastendem Verwaltungsakt erfolgt über Art. 13 Abs. 1 Nr. 3a KAG, § 91 AO entsprechend; die Rücknahme eines rechtswidrigen Abgabenbescheids – nach der Rechtsprechung des BayVGH ist jeder Abgabenbescheid rechtswidrig, der eine fehlerhafte Abgabe festsetzt (auch eine irrtümlich zu niedrige) – ist in Art. 13 Abs. 1 Nr. 3b KAG, § 130 Abs. 1 AO entsprechend geregelt; die Bekanntgabe des Abgabenbescheids erfolgt über Art. 13 Abs. 1 Nr. 3b KAG, § 122 AO entsprechend; eine Zustellung – förmliche Bekanntgabe – hat nach den Bestimmungen des BayVwZVG zu erfolgen, wobei Art. 17 BayVwZVG eine Sonderregelung für die Bekanntgabe im Besteuerungs- und Abgabeverfahren vorsieht. Für die Verjährung der Abgabe gilt nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 4b, bb KAG eine einheitliche Festsetzungsfrist von vier Jahren, sofern eine Satzung der Gemeinde unwirksam ist, gilt es Art. 13 Abs. 1 Nr. 4b, cc 2. Spiegelstrich KAG zu beachten, der bestimmt, dass in diesen Fällen die Festsetzungsfrist erst mit Ablauf des Kalenderjahrs zu laufen beginnt, in dem die gültige Satzung bekannt gemacht wird.

Beachten Sie, dass soweit Art. 13 KAG keinen Verweis auf die Bestimmungen der Abgabenordnung (AO) vorsieht, selbstverständlich die allgemeinen Bestimmungen des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes Anwendung finden.

E. Sonderproblem: Rückwirkung von abgaberechtlichen Satzungen

397

Hier ist zwischen echter und unechter Rückwirkung zu unterscheiden.

BayVerfG BayVBl 1984, 363.

Von einer echten Rückwirkung (Rückbewirkung von Rechtsfolgen) spricht man in Fällen, in denen eine Rechtsnorm in bereits abgewickelte, vergangene Tatbestände eingreift und an diese nachträglich ungünstigere Rechtsfolgen knüpft.

BVerfGE 13, 261 f; BVerfGE 72, 242 ff.

398

Als unechte Rückwirkung (tatbestandliche Rückanknüpfung) werden Fälle bezeichnet, in denen eine Satzung oder sonstige Rechtsvorschrift in zwar in der Vergangenheit begonnene, aber noch in der Gegenwart andauernde oder in die Zukunft hineinwirkende, bisher nicht abgeschlossene Sachverhalte eingreift, indem sie für die Gegenwart oder Zukunft ungünstigere Rechtsfolgen schafft.

BVerfGE 30, 367 ff.; BVerfGE 78, 284 ff.

Die Zulässigkeit derartiger Rückwirkungstatbestände ist eine Frage des Vertrauensschutzes. Eine belastende unechte Rückwirkung (tatbestandliche Rückanknüpfung) ist regelmäßig zulässig. In diesen Fällen ergibt die Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse einer zukünftigen Anpassung an geänderte Umstände und dem Individualinteresse des Einzelnen am Fortbestand der bisherigen Regelung, dass die Rückwirkung nicht gegen den Vertrauensgrundsatz verstößt. Dem Satzungsgeber kann es regelmäßig nicht verwehrt sein, für die Zukunft neue Abgaben einzuführen bzw. bestehende zu erhöhen.

399

Anders beurteilt sich die Situation regelmäßig im Bereich der echten Rückwirkung (Rückbewirkung von Rechtsfolgen). Da der Normgeber hier in einen abgeschlossenen Sachverhalt in der Vergangenheit regelnd eingreift, überwiegt grundsätzlich das Interesse des Einzelnen an Rechtssicherheit und Vertrauensschutz. Eine echte Rückwirkung ist nur ausnahmsweise zulässig, insbesondere, wenn der Betroffene im Zeitpunkt des Beginns der Rückwirkung mit der getroffenen Regelung rechnen musste, sie für ihn also vorhersehbar war,

BVerfGE 13, 261 ff.

oder wenn eine ungültige Rechtsnorm durch eine gültige ersetzt wurde.

BVerfGE 19, 187 ff.

Gerade im letztgenannten Fall als häufiger Konstellation im Kommunalabgabenrecht musste der Betroffene bereits aufgrund der vormaligen Regelung mit seiner Heranziehung zur Abgabepflicht rechnen. Ein Vertrauen dahingehend, dass eine Abgabesatzung ungültig ist und nicht nachträglich geheilt wird, ist nicht schützenswert.

400

Hinzuweisen ist abschließend darauf, dass abgaberechtlich allenfalls die Abgabesatzung einer Rückwirkung zugänglich ist. Begrifflich ausgeschlossen ist eine Rückwirkung für die die öffentliche Einrichtung selbst betreffende Stammsatzung.

BayVGH BayVBl 2003, 435.

F. Rechtsbehelfe im kommunalen Abgabenrecht

401

Der Abgabenbescheid als belastender Verwaltungsakt im Sinne von Art. 13 Abs. 1 Nr. 3b KAG, § 118 AO entsprechend, kann wahlweise mit Widerspruch oder direkter Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO angegriffen werden. Für den Abgabenbescheid gilt das fakultative Vorverfahren nach Art. 15 Abs. 1 Nr. 1 AGVwGO.

402

Dabei ist weiter zu beachten, dass eine bereits erfolgte Zahlung auf einen Abgabenbescheid diesen nicht erledigt, da der zugrunde liegende Bescheid weiterhin den rechtlichen Grund für das Behaltendürfen des gezahlten Betrags darstellt.

Vgl. Kopp/Schenke § 113 Rn. 104.

Es verbleibt in diesen Konstellationen also bei der Statthaftigkeit der Anfechtungsklage; eine Klageänderung in eine Fortsetzungsfeststellungsklage hat nicht zu erfolgen. Vielmehr ist in den Fällen erfolgter Zahlung die Anfechtungsklage mit dem Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch auf Rückgewähr des (ohne Rechtsgrund) geleisteten Betrags zu verbinden, § 113 Abs. 1 S. 2 VwGO.

Merken Sie sich den Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruch des § 113 Abs. 1 S. 2 VwGO im Zusammenhang mit der abgabenrechtlichen Klausur.

403

Zu beachten ist weiterhin, dass Widerspruch und Anfechtungsklage im Bereich des kommunalen Abgabenrechts keine aufschiebende Wirkung haben, § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Das heißt, dass trotz fristgerecht eingelegtem Rechtsbehelf der behördlicherseits geforderte Abgabebetrag zu leisten ist. Um diese Rechtsfolge zu vermeiden, kann kumulativ ein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch bzw. Klage nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO gestellt werden, der die Besonderheit aufweist, dass nach § 80 Abs. 6 S. 1 VwGO vor gerichtlicher Geltendmachung grundsätzlich ein behördliches Vorverfahren durchzuführen ist. Die Ausnahmen in § 80 Abs. 6 S. 2 VwGO sind zu beachten.

Beliebte Klausurkonstellation im Bereich des Kommunalabgabenrechts ist auch die Anfechtungsklage der Gemeinde infolge erstmaliger Beschwer durch den Widerspruchsbescheid, § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Diese liegt immer dann vor, wenn die Widerspruchsbehörde auf den Widerspruch des Abgabeschuldners hin, den ursprünglichen Abgabebescheid der Gemeinde aufhebt. Denken Sie an dieser Stelle auch daran, dass in derartigen Konstellationen ein weiteres Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 VwGO entfällt. Sie haben in einer derartigen Konstellation zu prüfen, ob der Widerspruch des Abgabeschuldners zulässig und begründet war. Nur dann war die Widerspruchsbehörde berechtigt, den Abgabebescheid der Gemeinde aufzuheben. Ist dies hingegen nicht der Fall, verletzt der Widerspruchsbescheid die Gemeinde in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung (Finanzhoheit).

404

Können Sie noch das Prüfungsschema für die Normenkontrolle? Wenn nicht, ist jetzt im Kommunalabgabenrecht noch einmal Gelegenheit zur Wiederholung.

Daneben ist es weiterhin denkbar, nicht nur gegen den Abgabenbescheid selbst, sondern auch gegen die der Abgabenerhebung zugrunde liegende Satzung gerichtlich vorzugehen. Insoweit zur Verfügung stehende Rechtsbehelfe sind die Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 5 AGVwGO bzw. die Popularklage nach Art. 98 S. 4 BV, Art. 55 BayVerfGHG. Ausgeschlossen ist dagegen die Bayerische Verfassungsbeschwerde nach Art. 120 BV, die gesetzlich nur gegen behördliche und richterliche Einzelakte vorgesehen ist.

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