Sowohl in der GemO wie auch im Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (GKZ) ist die Möglichkeit der Zusammenarbeit mehrerer Gemeinden vorgesehen.

Als Formen der interkommunalen Zusammenarbeit sieht das GKZ den Zweckverband, die gemeinsame selbstständige Kommunalanstalt und die öffentlich-rechtliche Vereinbarung vor. Schließlich resultiert unmittelbar aus der GemO die Möglichkeit, Verwaltungsgemeinschaften zu bilden.

Kommunale Zweckverbände sind Zusammenschlüsse insbesondere von Gemeinden und Landkreisen mit dem Ziel, gemeinsame Aufgaben, zu deren Erledigung sie berechtigt oder verpflichtet sind, dauerhaft für alle oder einzelne Mitglieder gemeinsam zu erfüllen. Rechtsgrundlage für die Gründung sowie für die Arbeit des Zweckverbands ist in Baden-Württemberg das GKZ (§§ 2 ff. GKZ). Es gelten subsidiär die Vorschriften der GemO (§ 5 Abs. 2 GKZ).

Zweckverbände sind Körperschaften des öffentlichen Rechts und somit rechtsfähig. Mangels Gebietshoheit – dem Zweckverband wird gerade kein Hoheitsgebiet mit universellem Wirkungskreis überlassen – sind sie jedoch keine Gebietskörperschaften, sondern Personalkörperschaften. Ihnen kann durch Vereinbarung die Möglichkeit übertragen werden, Rechtsverordnungen und Satzungen zu erlassen. Sie haben zudem kraft Gesetzes Personal- sowie Finanzhoheit und sind in der Wahl der Organisations- und Handlungsformen frei (§§ 17, 19 GKZ). Ein Steuererhebungsrecht steht den Zweckverbänden indes nicht zu (§ 19 Abs. 3 GKZ).

Organe des Zweckverbands sind die Verbandsversammlung und der Verbandsvorsitzende (§ 12 Abs. 1 GKZ). Fakultativ kann noch ein Verwaltungsrat eingerichtet werden (§ 12 Abs. 2 GKZ). In der Verbandsversammlung – dem Hauptorgan des Zweckverbands – werden die Mitglieder durch mindestens einen Vertreter repräsentiert (§ 13 Abs. 2 GKZ), dem von der entsendenden Körperschaft Weisungen erteilt werden können (§ 13 Abs. 5 GKZ). In den grundsätzlich öffentlichen Sitzungen erfolgt die Beschlussfassung mit Stimmenmehrheit. Nichtöffentlich darf nur verhandelt werden, wenn es das öffentliche Wohl oder die berechtigten Interessen einzelnen erfordern (§ 15 Abs 1 GKZ). Vorsitzender der Verbandsversammlung und Leiter der Verbandsverwaltung ist der Verbandsvorsitzende, der den Zweckverband zudem nach außen hin vertritt (§ 16 Abs. 1 GKZ).

Bereits seit 2015 können Gemeinden in Baden-Württemberg selbstständige Kommunalanstalten gründen (§§ 102a ff. GemO). Zielsetzung des Gesetzgebers ist es, den Gemeinden und Landkreisen eine weitere öffentlich-rechtliche Organisationsform zur Aufgabenwahrnehmung an die Hand zu geben. Als Vorteil im Vergleich zum Eigenbetrieb wird insbesondere die rechtliche Eigenständigkeit der Kommunalanstalt als juristische Person des öffentlichen Rechts gesehen.

Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung oder Zweckvereinbarung stellt einen Vertrag zwischen zwei Körperschaften dar, mittels dessen sich der eine Vertragsteil zur Übernahme von einzelnen Aufgaben für den anderen Teil verpflichtet. Gesetzliche Regelungen hierzu finden sich in den §§ 25 ff. GKZ. Dogmatisch handelt es sich bei dieser Vereinbarung um einen koordinationsrechtlichen öffentlich-rechtlichen Vertrag, welcher der Schriftform bedarf und von der Rechtsaufsichtsbehörde genehmigt werden muss. Da mit Wirksamwerden der Vereinbarung gesetzliche Zuständigkeiten partiell umverteilt werden, mithin objektives Recht geändert wird, und dies auch Außenwirkung hinsichtlich Dritten hat, kommt ihm die Qualität eines Rechtssetzungsakts zu. Folgerichtig bedarf der Vertrag sowie die Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde um rechtswirksam zu werden der öffentlichen Bekanntmachung (§ 25 Abs. 6 GKZ). Bezeichnend für diese Form der interkommunalen Zusammenarbeit ist, dass hierbei – anders als beim Zweckverband – gerade kein neuer Rechtsträger geschaffen wird, mithin auch kein Raum für besondere Organe ist.

Eine unmittelbar in der GemO (§ 59 ff.) geregelte Form der kommunalen Zusammenarbeit ist die sog. Verwaltungsgemeinschaft. Die GemO unterscheidet zwischen zwei verschiedenen Formen der Verwaltungsgemeinschaft, nämlich dem Gemeindeverwaltungsverband (§ 59 S. 1 Alt. 1 GemO) einerseits und der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft (§ 59 S. 1 Alt. 2 GemO) andererseits.

Der Gemeindeverwaltungsverband stellt hinsichtlich seiner rechtlichen Konstruktion eine Sonderform des im GKZ normierten Zweckverbands dar. Folgerichtig sind die Regelungen des GKZ über den Zweckverband subsidiär neben den Bestimmungen der GemO auf diese Form der gemeindlichen Kooperation anwendbar (§ 60 Abs. 1 GemO). Wie der Zweckverband nach GKZ ist auch der Gemeindeverwaltungsverband eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die mitgliedschaftlich organisiert ist. Unterschiede bestehen jedoch beim Kreis der potentiell Beteiligten: während beim Zweckverband sowohl Gemeinden, Landkreise, andere Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie Private beteiligt werden können, beschränkt die GemO das Feld der potentiellen Beteiligten des Verwaltungsverbands auf benachbarte Gemeinden desselben Landkreises (§ 59 S. 1 GemO).

Auch wenn ein Gemeindeverwaltungsverband – gerade wie ein Zweckverband – grundsätzlich zur Erfüllung einzelner klar umrissener Aufgaben gegründet wird, ist sein Tätigkeitsfeld dennoch weiter. Ihm obliegt es, die teilnehmenden Gemeinden umfassend zu betreuen und ihre Aufgaben verwaltungsmäßig zu erledigen. Darüber hinaus hat er die Pflicht, seine Mitglieder bei deren Aufgabenwahrnehmung zu beraten (§ 61 Abs. 1 GemO). Er kann ihnen überdies – bei Bedarf – (Fach)Bedienstete zur Verfügung zu stellen (§ 61 Abs. 2 GemO).

Die Gründung des Verbands erfolgt mittels eines gemeinsamen öffentlich-rechtlichen Vertrags. Dieser legt den Inhalt einer Satzung fest, die ihrerseits genehmigungspflichtig ist.

Eine vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft liegt vor, wenn „benachbarte Gemeinden desselben Landkreises (…) vereinbaren, dass eine Gemeinde (erfüllende Gemeinde) die Aufgaben des Gemeindeverwaltungsverband erfüllt“ (§ 59 S. 1 Alt. 2 GemO). Wie schon aus dem Wortlaut deutlich wird, soll dabei keine neue Körperschaft gegründet, sondern lediglich ein bestimmter Aufgabenkatalog auf die erfüllende Gemeinde übertragen werden. Dieser kommt nach dem Willen des Gesetzgebers die gleiche Betreuungspflicht zu wie dem Gemeindeverwaltungsverband. Für die vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft gelten die Regelungen des GKZ subsidiär (§ 60 Abs. 1 GemO). Hinsichtlich ihrer Bildung kommen insoweit die Normen über die öffentlich-rechtliche Vereinbarung (Rn. 429) in Betracht. Gleichwohl hat die vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft eine gänzlich andere Funktion als die öffentlich-rechtliche Vereinbarung nach GKZ. Während im letzten Fall lediglich einzelne Aufgaben übertragen werden, gehen bei der Verwaltungsgemeinschaft ganze Bündel von Obliegenheiten auf die erfüllende Gemeinde über.

Um die verfassungsrechtlich gebotene Mitwirkung der übertragenden Gemeinden sicherzustellen, muss als Organ der Verwaltungsgemeinschaft ein gemeinsamer Ausschuss bei der erfüllenden Gemeinde eingerichtet werden, der im Rahmen der übertragenen Aufgaben für den Gemeinderat der erfüllenden Gemeinde entscheidet (§ 60 Abs. 4 GemO).

Hinsichtlich der Aufgaben der Verwaltungsgemeinschaft kann zwischen Erledigungsaufgaben einerseits und Erfüllungsaufgaben andererseits unterschieden werden (§ 61 Abs. 3 bzw. 4 GemO). Erledigungsaufgaben sind solche, die durch den Verwaltungsverband bzw. die erfüllende Gemeinde im Namen der jeweiligen Mitgliedsgemeinden ausgeführt werden. Die Zuständigkeit bleibt bei den teilnehmenden Gemeinden, lediglich die verwaltungsmäßige Abwicklung wird übertragen. Hingegen erfolgt im Bereich der Erfüllungsaufgaben ein Zuständigkeitswechsel durch Delegation der Aufgabe auf den Gemeindeverwaltungsverband bzw. die erfüllende Gemeinde.

Das Gesetz sieht bezüglich beider Arten einen Mindestkatalog an Aufgaben vor, die auf den Verband bzw. die erfüllende Gemeinde übertragen werden müssen (§ 61 Abs. 3 GemO). Daneben können durch Satzung bzw. Vereinbarung noch weitere – sowohl freiwillige als auch pflichtige – Aufgaben übertragen werden. Darüber hinaus existieren allgemeine Beratungsaufgaben sowie die Möglichkeit der Personalbereitstellung durch die betreuende Gemeinde (§ 61 Abs. 1, 2 GemO).