Inhaltsverzeichnis
16. Teil Landkreise
A. Rechtsstellung
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Landkreise sind – gerade wie die Gemeinden – Gebietskörperschaften
BeckOK KommunalR BW/Pautsch LKrO § 1 Rn. 5. des öffentlichen Rechts und als solche rechts- und prozessfähig. Sie nehmen öffentliche Aufgaben mit hoheitlichen Mitteln unter staatlicher Aufsicht wahr. Ihre Mitglieder sind die Einwohner des Kreises. Innerhalb des Verwaltungsaufbaus sind sie zwischen den Gemeinden und den Regierungspräsidien angesiedelt.414
Charakteristisch an den Landkreisen ist ihre Doppelfunktion: Das Landratsamt als einheitliche Behörde ist Selbstverwaltungskörperschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 GG (und Art. 69 und 71 LV) einerseits und Untere Verwaltungsbehörde und damit Staatsbehörde (§ 1 Abs. 3 LKrO) andererseits. Dementsprechend unterschiedlich sind die Rechtsgrundlagen, aufgrund derer die Kreise tätig werden. Soweit sie ihre Funktion als Selbstverwaltungskörperschaft wahrnehmen, handeln sie auf Grundlage der mit der GemO vergleichbaren LKrO. Werden sie hingegen als Staatsbehörde tätig, geschieht dies nach den Normen des LVG.
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Zuordnungssubjekt für das Handeln als Selbstverwaltungskörperschaft ist der Landkreis in seiner Eigenschaft als juristische Person des öffentlichen Rechts. Handelt das Landratsamt hingegen als Staatsbehörde, wird diese Handlung dem Land zugerechnet.
Expertentipp
Diese Differenzierung ist außerordentlich wichtig bei der Bestimmung der Passivlegitimation im verwaltungsprozessualen Verfahren. Richtet sich die Klage gegen Maßnahmen des Landkreises als Untere Verwaltungsbehörde, ist Beklagter das Land. Wird eine Tätigkeit der Selbstverwaltungskörperschaft angegriffen, ist Klagegegner der Landkreis selbst.
B. Verfassungsmäßige Garantie des Art. 28 Abs. 2 GG
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Landkreise sind Gemeindeverbände i.S.d. Art. 28 Abs. 2 GG
StGH BW ESVGH 18, 2; 23, 3, Gern Rn. 468. und genießen daher verfassungsmäßigen Schutz betreffend ihren Bestand sowie ihren Kernbereich. Im Vergleich zu den Gemeinden ist die verfassungsmäßige Garantie der Kreise jedoch weniger stark ausgeprägt. Insbesondere gibt es keine feststehenden Aufgaben, die den Kreisen übertragen sind. Innerhalb der bestehenden Subjektsgarantie ist lediglich gewährleistet, dass den Landkreisen überhaupt Aufgaben übertragen werden müssen.C. Aufgaben
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Die Aufgaben der Landkreise werden – wie die der Gemeinden – in weisungsfreie (freiwillige Aufgaben und Pflichtaufgaben) und weisungsgebundene Aufgaben unterteilt (vgl. § 2 Abs. 1 bis 4 LKrO). Letztere sind abzugrenzen von den Aufgaben, die als untere Verwaltungsbehörde erledigt werden und damit staatliche Aufgaben und nicht (Weisungs-)Aufgaben des Landkreises sind. Im Unterschied zu den Gemeinden besteht zugunsten der Landkreise indes nur ein eingeschränktes Aufgabenfindungsrecht für freiwillige Aufgaben. Diese Einschränkung folgt aus § 2 Abs. 1 LKrO, nach dem sich die Kreise nur den freiwilligen Aufgaben annehmen dürfen, die die Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden übersteigen.
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Hinweis
Eine solche Einschränkung des Aufgabenfindungsrechts der Landkreise ist konsequent. Bestünde sie nicht, käme es zu einer Kollision des gemeindlichen Aufgabenfindungsrechts mit dem der Landkreise.
D. Organe
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Organe des Landkreises sind der Kreistag und der Landrat (§ 18 LKrO). Diese Zweiteilung ist – mutatis mutandis – mit derer innerhalb der Gemeinden (Gemeinderat und Bürgermeister) vergleichbar.
I. Kreistag
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Der Kreistag ist – wie der Gemeinderat – die Vertretung der Einwohner und Hauptorgan des Landkreises (§ 19 LKrO). Seine Mitglieder (sog. Kreisräte) werden direkt vom Volk gewählt (§ 22 LKrO). Der Kreistag legt die Grundsätze der Kreisverwaltung fest und entscheidet über alle Angelegenheiten des Landkreises, sofern nicht der Landrat zuständig ist.
II. Landrat
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Der Landrat ist Vorsitzender des Kreistags und Leiter des Landratsamts. Er vertritt den Landkreis (§ 37 LKrO). Anders als der Bürgermeister wird der Landrat in Baden-Württemberg nicht vom Volk, sondern vom Kreistag gewählt (§ 39 Abs. 5 LKrO). Er hat damit keine unmittelbare demokratische Legitimation. Aus diesem Grunde ist der Landrat als Vorsitzender des Kreistags auch nicht stimmberechtigt. Die übrigen Befugnisse des Landrats sind mit denen des Bürgermeisters vergleichbar. Auch er bereitet die Sitzungen des Kreistags vor und vollzieht die Beschlüsse. Ferner hat auch er ein Widerspruchsrecht gegen gesetzeswidrige oder für den Kreis nachteilige Beschlüsse (§ 41 Abs. 2 LKrO) und kann kraft Eilentscheidungskompetenz (§ 41 Abs. 4 LKrO) unter besonderen Voraussetzungen Beschlüsse anstelle des Kreistags fassen.
E. Aufsicht
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Als Körperschaft des öffentlichen Rechts unterliegt der Landkreis der staatlichen Aufsicht (§ 51 LKrO). Rechtsaufsichtsbehörde und obere Rechtsaufsichtsbehörde ist das Regierungspräsidium, oberste Rechtsaufsichtsbehörde ist das Innenministerium.
Was die Ausgestaltung der Rechtsaufsicht anbelangt, gelten die Regelungen des 4. Teils der GemO (§ 51 LKrO) (Rn. 321 ff.).
Bezüglich der Fachaufsicht beinhaltet die LKrO keine Regelungen. Insoweit gelten die in den Spezialgesetzen enthaltenen Vorschriften.
