Baurecht Nordrhein-Westfalen - Die Folgen von Verletzungen des BauGB bei der Aufstellung eines Bebauungsplans - Bei Vorliegen einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des BauGB

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Baurecht Nordrhein-Westfalen

Die Folgen von Verletzungen des BauGB bei der Aufstellung eines Bebauungsplans - Bei Vorliegen einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des BauGB

II. Bei Vorliegen einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des BauGB

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Expertentipp

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Lesen Sie die im Text genannten Vorschriften zum besseren Verständnis der Materie unbedingt aufmerksam durch!

Die Folgen einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des BauGB bei der Aufstellung eines Bebauungsplans prüfen Sie in fünf Schritten:

1. Unbeachtliche Verletzung nach § 214 Abs. 1 S. 1 BauGB

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Zunächst untersuchen Sie, ob es sich bei dem gemeindlichen Verstoß gegen eine Verfahrens- oder Formvorschrift des BauGB um eine Unbeachtliche Verletzung nach § 214 Abs. 1 S. 1 BauGB handelt. Dies ist dann der Fall, wenn die verletzte Form- oder Verfahrensvorschrift nicht ausdrücklich in § 214 Abs. 1 S. 1 BauGB erwähnt ist, denn § 214 Abs. 1 S. 1 BauGB enthält eine abschließende Aufzählung beachtlicher Verletzungen von Form- und Verfahrensvorschriften.

Vgl. Battis in: Battis/Krautzberger/Löhr BauGB § 214 Rn. 3 (§ 214 Abs. 1 BauGB insgesamt hat abschließenden Charakter). Danach sind z.B. Verletzungen der § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 oder § 4 Abs. 1 BauGB unbeachtlich, weil diese Bestimmungen nicht ausdrücklich in § 214 Abs. 1 S. 1 BauGB erwähnt sind.

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Kommen Sie in Ihrer Fallbearbeitung zum Ergebnis, dass eine unbeachtliche Verletzung einer Form- oder Verfahrensvorschrift vorliegt, ist Ihre Prüfung an dieser Stelle bereits beendet. Andernfalls setzen Sie Ihre Prüfung mit der Frage fort, ob die Verletzung der Form- oder Verfahrensvorschrift nach § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1, Nr. 2 Hs. 1, Nr. 3 Hs. 1 oder Nr. 4 BauGB beachtlich ist.

a) Beachtliche Verletzung des § 2 Abs. 3 BauGB nach § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB

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Bei § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB handelt es sich um eine besonders prüfungsrelevante Bestimmung, weshalb Sie sich mit dieser Bestimmung besonders intensiv auseinandersetzen sollten!

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§ 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB nimmt Bezug auf § 2 Abs. 3 BauGB. Wie oben (Rn. 83) bereits dargestellt, ist § 2 Abs. 3 BauGB als „Verfahrensgrundnorm“ durch das EAG Bau 2004 neu in das BauGB eingefügt worden. Dies hat – wie das Bundesverwaltungsgericht bestätigt hat –

Vgl. BVerwGE 131, 100. zu einem (nicht unbestrittenen) Paradigmenwechsel geführt, der nachhaltige Auswirkungen auf die herkömmliche Abwägungsfehlerlehre hat:Vgl. zu den Änderungen z.B. Kobor JuS 2005, 1071; Pieper JURA 2006, 817.

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Nach herkömmlicher Abwägungsfehlerlehre gehörten der Abwägungsvorgang, bestehend aus den Phasen der Ermittlung und der Bewertung des Abwägungsmaterials, und das Abwägungsergebnis, das durch die eigentliche Abwägung erzielt wird, zu den materiell-rechtlichen Pflichten der Gemeinde bei der Aufstellung eines Bebauungsplans. Auf der Grundlage dieser Abwägungsfehlerlehre konnte es der Gemeinde im Abwägungsvorgang passieren, dass sie überhaupt keine sachgerechte Abwägung durchführte (sog. Abwägungsausfall), dass sie nicht alle erheblichen Belange in die Abwägung einstellte (sog. Abwägungsdefizit), dass sie die Bedeutung einzelner Belange verkannte (sog. Abwägungsfehleinschätzung) oder dass sie den Ausgleich zwischen den planungsrelevanten Belangen so durchführte, dass er zu der objektiven Gewichtung einzelner Belange außer Verhältnis stand (sog. Abwägungsdisproportionalität).

Beispiel

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Der Bauinvestor T hat ein großes Interesse daran, ein bisher für die Landwirtschaft genutztes Gebiet in der Gemeinde A mit Gewerbeeinheiten zu bebauen. Seit längerer Zeit steht er deshalb in intensivem Kontakt zu der Gemeinde A. Die Gemeinde A ist an sich noch nicht schlüssig, ob sie das betreffende Gebiet überhaupt, und wenn ja, wie sie es verplanen will. Eines Tages erlässt die Gemeinde A einen Bebauungsplan für das betreffende Gebiet mit den von T erstrebten Festsetzungen, weil sie sich rechtsirrtümlich für vertraglich verpflichtet hält, einen entsprechenden Bebauungsplan zu erlassen. – Hier hat die Gemeinde A überhaupt keine Abwägung der planungsrelevanten öffentlichen und privaten Belange durchgeführt, sondern sofort bestimmte Festsetzungen getroffen (sog. Abwägungsausfall).

Beispiel

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Die Gemeinde D plant, eine bisher als Mischgebiet ausgewiesene Fläche in ihrer Gemeinde zukünftig als reines Wohngebiet auszuweisen. Bei ihren Planungen berücksichtigt sie neben den öffentlichen Interessen alle Interessen der gegenwärtigen und zukünftigen Wohnhausbesitzer. – Nicht berücksichtigt hat die Gemeinde D damit die Interessen der gegenwärtigen Gewerbetreibenden (sog. Abwägungsdefizit).

Beispiel

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Wie Beispiel 2 mit der Abweichung, dass die Gemeinde D die Interessen der gegenwärtigen Gewerbetreibenden von vornherein für vernachlässigenswert hält. – Hier hat die Gemeinde D die Interessen der gegenwärtigen Gewerbetreibenden zwar erkannt, aber in ihrer Bedeutung verkannt (sog. Abwägungsfehleinschätzung).

Beispiel

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Wie Beispiel 3 mit der Abweichung, dass die Gemeinde D bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen der Wohnhausbesitzer und der Gewerbetreibenden zum Ergebnis gelangt, dass zum Schutze der Wohnbevölkerung alle Gewerbetriebe geschlossen werden müssen. – Hier hat die Gemeinde D zwar einen Ausgleich zwischen den widerstreitenden privaten Interessen hergestellt; dabei hat sie aber die Interessen der Wohnbevölkerung unangemessen weit berücksichtigt und die der Gewerbetreibenden, insbesondere die nicht störender Betriebe, unangemessen zurückgestellt (sog. Abwägungsdisproportionalität).

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In allen genannten Fällen des Abwägungsausfalls, des Abwägungsdefizits, der Abwägungsfehleinschätzung und der Abwägungsdisproportionalität lagen materiell-rechtliche Rechtsverletzungen vor, deren Beachtlichkeit sich nach § 214 Abs. 3 BauGB a.F. richtete.

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Mit der Einfügung des § 2 Abs. 3 BauGB als „Verfahrensgrundnorm“ durch das EAG Bau 2004 hat sich ein Paradigmenwechsel insofern vollzogen, als die bislang als materiell-rechtliche Pflichten der Gemeinde anerkannte Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials, also der Abwägungsvorgang, nunmehr verfahrensrechtliche Pflichten darstellen mit der Folge, dass Verletzungen in diesen beiden Phasen der Abwägung als Verfahrensfehler zu qualifizieren sind, deren Beachtlichkeit sich nach § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB richtet.

Vgl. BVerwGE 131, 100; instruktiv hierzu Mager JA 2009, 398. Dementsprechend sieht § 214 Abs. 3 S. 2 Hs. 1 BauGB vor, dass Verletzungen, die Gegenstand der Regelung des Absatzes 1 Nr. 1 sind, nicht als Mängel der eigentlichen Abwägung geltend gemacht werden können.

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Für die Beispiele 1 bis 3 oben (Rn. 133) bedeutet dies, dass die herkömmlich als materiell-rechtliche Verletzungen relevanten Mängel im Abwägungsvorgang nunmehr als Verletzungen des Verfahrensrechts anzusehen sind, deren Beachtlichkeit in § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB geregelt ist. In Beispiel 1 liegt demnach ein sog. Ermittlungsausfall und zugleich ein sog. Bewertungsausfall, in Beispiel 2 ein sog. Ermittlungsdefizit und in Beispiel 3 eine sog. Bewertungsfehleinschätzung vor. In Beispiel 4 bleibt demgegenüber alles beim Alten, denn die ordnungsgemäße Durchführung der eigentlichen Abwägung, d.h. die Phase des Abwägungsergebnisses gehört weiterhin unstreitig zu den materiell-rechtlichen Pflichten der Gemeinde. Verletzungen des Abwägungsergebnisses sind – wie sich aus dem Umkehrschluss aus § 214 Abs. 3 BauGB ergibt – immer beachtlich (s.u. Rn. 161).

Vgl. zum Ganzen allgemein Mager JA 2009, 398.

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U.a. unter Berufung auf § 214 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 BauGB, nach dem „im Übrigen“ Rechtsverletzungen „im Abwägungsvorgang“ nur unter bestimmten Voraussetzungen erheblich sind, wird dem entgegengehalten, dass mit der Existenz des § 214 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 BauGB anerkannt werde, dass es über die in § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1, Abs. 3 S. 2 Hs. 1 BauGB geregelten Verletzungen des § 2 Abs. 3 BauGB hinaus weiterhin Rechtsverletzungen im Abwägungsvorgang gebe, die unter den in § 214 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 BauGB genannten Voraussetzungen beachtlich seien.

Vgl. Hellermann in: Dietlein/Burgi/Hellermann Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 4 Rn. 85 (ohne Auseinandersetzung mit BVerwGE 131, 100). Dabei ist allerdings zu beachten, dass § 214 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 BauGB nachträglich auf Initiative des Bundesrates eingefügt wurde. Mit § 214 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 BauGB sollten theoretisch für denkbar gehaltene Fälle von Verletzungen verbleibender materiell-rechtlicher Pflichten im Abwägungsvorgang abgedeckt werden.Vgl. BT-Drucks. 15/2550, S. 87 f. und 95 f.; BT-Drucks. 15/2996, S. 105.

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Außerdem wird gegen den Paradigmenwechsel vorgebracht, bei der in § 2 Abs. 3 BauGB als verfahrensrechtliche Pflichten ausgestalteten Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials handele es sich lediglich um Vor-Ermittlungen und Vor-Bewertungen, während die eigentliche Abwägung weiterhin eine materiell-rechtliche Pflicht der Gemeinde darstelle.

Vgl. Erbguth/Schubert in: Erbguth/Mann/Schubert Besonderes Verwaltungsrecht Rn. 1000.

Expertentipp

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Sie sehen: An dieser Stelle wird der oben (Rn. 83, 132 ff.) angedeutete Meinungsstreit in der Literatur über die zutreffende Einordnung der gemeindlichen Pflichten im Abwägungsvorgang nach Einfügung des § 2 Abs. 3 BauGB relevant. Welcher Ansicht Sie folgen, entscheiden Sie selbst. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht den Paradigmenwechsel bestätigt und damit allen Versuchen an einem Festhalten an der bisher geltenden Fehlerfolgenlehre eine klare Absage erteilt hat, müssen Sie allerdings gute Argumente liefern, wenn Sie sich über die höchstrichterliche Rechtsprechung hinwegsetzen wollen. Wichtig ist, dass Sie den Meinungsstreit kennen, auf Ihren Fall bezogen darstellen und sich mit plausiblen Gründen einer Meinung anschließen. Zur Vertiefung dieser gesamten Thematik empfiehlt sich die Lektüre des instruktiven Beitrags von Lege, DÖV 2015, 361.

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Ob eine Verletzung bei der Ermittlung und der Bewertung des Abwägungsmaterials i.S.d. § 2 Abs. 3 BauGB beachtlich i.S.d. § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB ist, prüfen Sie in drei Schritten (vgl. Wortlaut „. . . und . . . und . . .“):

aa) Bekannte oder fahrlässig unbekannte, von der Planung berührte Belange in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet

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Im ersten Schritt gehen Sie zunächst der Frage nach, ob die Gemeinde positive Kenntnis (vgl. Wortlaut „bekannt waren“) oder fahrlässige Unkenntnis (vgl. Wortlaut „hätten bekannt sein müssen“) von Belangen hat, die von der gemeindlichen Planung berührt werden.

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Insoweit wird Ihnen der Sachverhalt ggf. entsprechende Hinweise geben!

141

Bejahen Sie diese Frage, untersuchen Sie anschließend, ob die Gemeinde diese Belange in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet hat. Wesentlich i.S.d. § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB sind alle Belange, die zum notwendigen Abwägungsmaterial gehören.

Vgl. BVerwG NVwZ 2008, 899. Das Tatbestandsmerkmal „in wesentlichen Punkten“ dient der Einschränkung der Anwendbarkeit der Beachtlichkeitsklausel des § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB.

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Über den Wortlaut (vgl. „nicht zutreffend“) hinaus erfasst § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB nicht nur die Fälle der unzutreffenden Ermittlung oder Bewertung, sondern auch die Fälle der gänzlich unterbliebenen Ermittlung oder Bewertung der betreffenden Belange.

Vgl. Battis in: Battis/Krautzberger/Löhr BauGB § 214 Rn. 4.

bb) Offensichtlichkeit des Verfahrensfehlers

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Ergibt Ihre Prüfung oben (Rn. 140 ff.), dass ein insoweit beachtlicher Verfahrensfehler vorliegt, prüfen Sie im zweiten Schritt, ob der Verfahrensfehler offensichtlich ist. Dies ist der Fall, wenn der Verfahrensfehler auf objektiv erfassbaren konkreten tatsächlichen Umständen beruht, die positiv und klar auf einen Mangel hindeuten und damit zur sog. „äußeren Seitedes Abwägungsvorgangs gehören. Unterliegen einzelne Ratsmitglieder z.B. einem Irrtum im Laufe der kommunalen Planung, gehört dieser Umstand zur sog. „inneren Seite“ des Abwägungsvorgangs und bedingt keine Offensichtlichkeit des Verfahrensfehlers.

Vgl. zum Ganzen Stollmann Öffentliches Baurecht § 8 Rn. 11 f.

cc) Einfluss des offensichtlichen Verfahrensfehlers auf das Ergebnis des Verfahrens

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Liegt ein offensichtlicher beachtlicher Verfahrensfehler vor, untersuchen Sie im dritten Schritt, ob der offensichtliche beachtliche Verfahrensfehler das Ergebnis des Verfahrens, d.h. das Abwägungsergebnis, beeinflusst hat. Dies ist der Fall, wenn nach den Umständen des Einzelfalls die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Gemeinde ohne den Fehler anders geplant hätte. Eine solche konkrete Möglichkeit liegt vor, wenn es anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände möglich erscheint, dass der Verfahrensfehler das Abwägungsergebnis beeinflusst haben kann.

Vgl. Stollmann Öffentliches Baurecht § 8 Rn. 14 m.w.N.

b) Beachtliche Verletzung einer Form- oder Verfahrensvorschrift nach § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 Hs. 1 BauGB

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Lesen Sie § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 Hs. 1 BauGB!

Gemäß § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 Hs. 1 BauGB sind Verletzungen der dort abschließend aufgezählten Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung beachtlich.

c) Beachtliche Verletzung einer Form- oder Verfahrensvorschrift nach § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 Hs. 1 BauGB

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Nach § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 Hs. 1 BauGB sind Verletzungen der dort abschließend genannten Vorschriften über die Begründung u.a. eines Bebauungsplans und seiner Entwürfe beachtlich. Berücksichtigen Sie in diesem Zusammenhang ggf. § 214 Abs. 1 S. 2 BauGB!

Expertentipp

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In der Fallbearbeitung müssen Sie § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BauGB aufmerksam durchlesen und prüfen, ob einer der dort abschließend genannten Vorschriften in Ihrem Fall einschlägig ist und verletzt sein könnte.

d) Beachtliche Verletzung einer Form- oder Verfahrensvorschrift nach § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BauGB

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Gemäß § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BauGB sind folgende Verletzungen beim Aufstellen eines Bebauungsplans beachtlich: Die Gemeinde hat keinen Beschluss i.S.d. § 10 BauGB über den Bebauungsplan gefasst; eine ausnahmsweise erforderliche Genehmigung wurde nicht erteilt; der mit der Bekanntmachung der Satzung verfolgte Hinweiszweck ist nicht erreicht worden.

3. Interne Unbeachtlichkeitsvorschrift des § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 Hs. 2 oder Nr. 3 Hs. 2 oder Hs. 3 BauGB

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Ergibt Ihre Prüfung, dass ein beachtlicher Form- oder Verfahrensfehler nach § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 oder Nr. 4 BauGB vorliegt, ist Ihre Prüfung des § 214 BauGB abgeschlossen, denn Verletzungen nach Nr. 1 und Nr. 4 sind immer beachtlich.

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Etwas anderes gilt demgegenüber für beachtliche Verletzungen nach § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 Hs. 1 oder Nr. 3 Hs. 1 BauGB. Systematisch übereinstimmend, enthalten die jeweiligen Halbsätze 2 sog. interne Unbeachtlichkeitsvorschriften. Dies bedeutet, dass nach Halbsatz 1 an sich beachtliche Verletzungen von Form- oder Verfahrensfehlern bei Erfüllung der in Halbsatz 2 genannten Voraussetzungen unbeachtlich sind.

Beispiel

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Die Gemeinde S hat einen Bebauungsplan entworfen und will nun die Öffentlichkeit förmlich beteiligen. Hierfür gibt die Gemeinde S den Betroffenen Gelegenheit, innerhalb von drei Wochen Stellung zum Entwurf zu nehmen. – Die Gemeinde S hat hier nicht das an sich erforderliche förmliche Beteiligungsverfahren nach § 3 Abs. 2 BauGB durchgeführt, sondern nur die Beteiligung nach dem vereinfachten Verfahren gemäß § 13 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 BauGB. Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts

Nach BVerwG DVBl. 2009, 1379. ist die Wahl des falschen Beteiligungsverfahrens unschädlich, solange die Beteiligung der Öffentlichkeit nicht gänzlich unterblieben ist.

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In § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BauGB existiert darüber hinausgehend eine weitere interne Einschränkung. Gemäß Halbsatz 3 ist – abweichend von Halbsatz 2 – eine Verletzung von Vorschriften in Bezug auf den Umweltbericht unbeachtlich, wenn die Begründung hierzu nur in unwesentlichen Punkten unvollständig ist. Im Gegensatz zu Halbsatz 2 beschränkt Halbsatz 3 die Unbeachtlichkeit somit auf „unwesentliche Punkte“.

4. Behebung der beachtlichen Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften durch ein ergänzendes Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB

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§ 214 BauGB räumt der Gemeinde die Möglichkeit ein, nach § 214 Abs. 1 BauGB beachtliche Verletzungen im einem sog. ergänzenden Verfahren zu beheben. Voraussetzung für die Behebung solcher Verletzungen ist jedoch, dass die zu behebende Verletzung nicht von solcher Art und Schwere ist, dass sie die gemeindliche Planung als Ganzes in Frage stellt oder die Grundzüge der Planung berührt.

Vgl. BVerwGE 110, 193.

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Die Behebung der beachtlichen Verletzung einer Verfahrens- oder Formvorschrift erfolgt durch Nachholung der verletzten Verfahrenshandlung oder der formgerechten Handlung. Bis zur Behebung der Verletzung in einem ergänzenden Verfahren ist der Bebauungsplan schwebend unwirksam (vgl. Umkehrschluss aus § 214 Abs. 4 BauGB). Er kann jedoch gemäß § 214 Abs. 4 BauGB rückwirkend in Kraft gesetzt werden.

Beispiel

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Die Gemeinde K arbeitet in einem ordnungsgemäß durchgeführten Aufstellungsverfahren einen Bebauungsplan aus und verkündet die Festsetzungen schließlich im örtlichen Amtsblatt, ohne dass zuvor der Gemeinderat den Bebauungsplan als Satzung beschlossen hat. Diese Unterlassung beruht auf einem reinen Versehen. – Indem die Gemeinde K den Bebauungsplan nicht durch ihren Rat als Satzung beschlossen hat, hat sie einen beachtlichen Verfahrensfehler i.S.d. § 214 Abs. 1 Nr. 4 BauGB begangen. Da diese Rechtsverletzung nach den gegebenen Umständen aber nicht von einer Art und Schwere ist, die die Planung als Ganzes in Frage stellt oder die Grundzüge der Planung berührt, kann die Gemeinde K den zunächst unterbliebenen Satzungsbeschluss in einem ergänzenden Verfahren nachholen und den Bebauungsplan rückwirkend in Kraft setzen.

5. Unbeachtlichwerden der nach § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1–3 BauGB beachtlichen und nach § 214 Abs. 4 BauGB nicht behobenen Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften gemäß § 215 Abs. 1 Nr. 1 ...

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Ergibt Ihre bisherige Prüfung, dass eine beachtliche Verletzung einer Verfahrens- oder Formvorschrift nach § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1–3 BauGB vorliegt und dass diese nicht in einem ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB behoben wurde, prüfen Sie abschließend, ob diese Verletzung gemäß § 215 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB nachträglich unbeachtlich wird (vgl. Wortlaut des § 215 Abs. 1 S. 1 „werden“). Sofern der erforderliche Hinweis nach § 215 Abs. 2 BauGB durch die Gemeinde erfolgt ist, tritt die Unbeachtlichkeit nachträglich ein, wenn die betreffende Verletzung nicht innerhalb eines Jahres seit der Bekanntmachung des Bebauungsplans (s.o. Rn. 88) schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden ist. Erfolgt demgegenüber eine entsprechende Geltendmachung, hat diese inter-omnes-Wirkung, d.h. sie wirkt für und gegen jedermann.

Vgl. Battis in: Battis/Krautzberger/Löhr BauGB § 215 Rn. 7. In diesem Falle bleibt die geltend gemachte Verletzung beachtlich.

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