Kursangebot | Grundkurs Baurecht NRW | Sicherung der kommunalen Bauleitplanung

Baurecht Nordrhein-Westfalen

Sicherung der kommunalen Bauleitplanung

I. Überblick

166

Gemäß § 1 Abs. 1 BauGB ist es Aufgabe der Bauleitplanung, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe des BauGB vorzubereiten und zu leiten. Wie Sie in Kapitel C dieses Teils exemplarisch anhand der Aufstellung eines Bebauungsplans gesehen haben, nehmen die Verfahren der kommunalen Bauleitplanung einige Zeit in Anspruch. In dieser Zeit besteht die Gefahr, dass die Planungsabsichten der Gemeinde durch die Realisierung baulicher Vorhaben, die zwar gegenwärtig bauplanungsrechtlich zulässig sind, aber den zukünftigen Festsetzungen des Bebauungsplans widersprechen, unterlaufen werden.

Vgl. auch Überschrift des Zweiten Teils des BauGB „Sicherung der Bauleitplanung“!

Um dies zu verhindern und die Gemeinde in ihrem Planungsprozess zu schützen, hält das BauGB in seinen §§ 14 bis 28 BauGB verschiedene Instrumente zur Sicherung der kommunalen Bauleitplanung bereit: die Veränderungssperre (§ 14, 16 ff. BauGB), die Zurückstellung von Baugesuchen (§ 15 BauGB), die Grundstücksteilung (§ 19 BauGB) und das gemeindliche Vorkaufsrecht (§§ 24 ff. BauGB). Im Folgenden werden wir uns näher mit den vorrangig klausurrelevanten Instrumenten zur Sicherung der Bauleitplanung, nämlich der Veränderungssperre und der Zurückstellung von Baugesuchen, befassen.

Vgl. kurz zur Grundstücksteilung und zum gemeindlichen Vorkaufsrechts Hellermann in: Dietlein/Burgi/Hellermann Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 4 Rn. 218 f.; ausführlicher Bönker in: Hoppe/Bönker/Grotefels Öffentliches Baurecht § 10 Rn. 45 ff. und Rn. 61 ff.

1. Überblick

167

Lesen Sie § 14 BauGB!

Gemäß § 14 Abs. 1 BauGB kann eine Gemeinde nach ihrem Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, zur Sicherung ihrer Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass Vorhaben i.S.d. § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen (Nr. 1) oder erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen von Grundstücken und baulichen Anlagen, deren Veränderungen nicht genehmigungs-, zustimmungs- oder anzeigepflichtig sind, nicht vorgenommen werden dürfen (Nr. 2).

168

Die Rechtmäßigkeit einer Veränderungssperre prüfen Sie wie folgt:

Rechtmäßigkeit einer Veränderungssperre

I.

Ermächtigungsgrundlage

 

II.

Formelle Rechtmäßigkeit

 

 

1.

Zuständigkeit

 

 

2.

Verfahren

 

 

3.

Form

 

 

4.

Bekanntgabe

 

III.

Materielle Rechtmäßigkeit

 

 

1.

Wirksamer Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen

 

 

 

 

Zeitliche Reihenfolge von Aufstellungsbeschluss und Beschluss über die Veränderungssperre

Rn. 177 f.

 

2.

Erforderlichkeit der Veränderungssperre zur Sicherung der Planung

 

 

 

 

Veränderungssperre für einen Teil eines Bauplanungsgebietes

Rn. 181

IV.

Ermessen

 

Denken Sie wieder daran: Prüfungsschemata dienen Ihnen lediglich als Orientierungshilfe bei Ihrer Fallbearbeitung!

2. Ermächtigungsgrundlage

169

Ihre Rechtmäßigkeitsprüfung beginnen Sie mit der Frage nach dem Vorliegen einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage, denn nach dem rechtsstaatlichen Vorbehalt des Gesetzes bedarf die Gemeinde für den Erlass einer Veränderungssperre einer formell-gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Als solche dient § 14 Abs. 1 BauGB.

3. Formelle Rechtmäßigkeit

170

Die formelle Rechtmäßigkeit einer Veränderungssperre prüfen Sie in vier Schritten:

a) Zuständigkeit

171

Bei der Zuständigkeit sind die Verbands- und die Organzuständigkeit zu unterscheiden (vgl. hierzu oben Rn. 46 ff.). Die Verbandszuständigkeit für den Beschluss der Veränderungssperre liegt gemäß §§ 14 Abs. 1, 16 Abs. 1 BauGB bei der Gemeinde, die nach ihrem Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, ihre Planung sichern will. Die Organzuständigkeit für den Beschluss einer Veränderungssperre liegt gemäß §§ 41 Abs. 1 S. 1, S. 2 lit. f) GO NRW beim Gemeinderat (s.o. Rn. 48).

b) Verfahren

172

Hinsichtlich des beim Beschluss der Veränderungssperre einzuhaltenden Verfahrens sehen die §§ 14, 16 ff. BauGB keine besonderen Voraussetzungen vor. Die Gemeinde bzw. der Gemeinderat müssen jedoch die nach der GO NRW einzuhaltenden Verfahrensbestimmungen beachten.

Vgl. näher Burgi in: Dietlein/Burgi/Hellermann Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 2 Rn. 221 ff.

c) Form

173

Die Veränderungssperre wird gemäß § 16 Abs. 1 BauGB von der Gemeinde als Satzung beschlossen.

Daher können die §§ 214 f. BauGB auf die Veränderungssperre anwendbar sein.

d) Bekanntgabe

174

§ 16 Abs. 2 S. 1 BauGB sieht vor, dass die Gemeinde die Veränderungssperre ortsüblich bekannt zu machen hat (s. hierzu oben Rn. 88). Alternativ kann die Gemeinde auch nach § 16 Abs. 2 S. 2 BauGB vorgehen.

4. Materielle Rechtmäßigkeit

175

§ 14 Abs. 1 BauGB normiert zwei materiell-rechtliche Voraussetzungen für eine Veränderungssperre. Dementsprechend prüfen Sie die materielle Rechtmäßigkeit einer Veränderungssperre in zwei Schritten:

a) Wirksamer Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen

176

Zunächst untersuchen Sie, ob die Gemeinde die Aufstellung eines Bebauungsplans wirksam beschlossen hat. Zu den diesbzgl. Anforderungen s.o. (Rn. 51 ff.).

177

Fraglich ist, ob die Gemeinde den Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen, gefasst haben muss, bevor sie eine Veränderungssperre beschließt.

Beispiel

Der Rat der Gemeinde J beschließt in seiner Sitzung am 17.5.2016, einen Bebauungsplan für ein bisher unbeplantes Gebiet seiner Gemeinde aufzustellen. In derselben Sitzung beschließt der Rat für diese Gebiete eine Veränderungssperre.

178

Nach dem Wortlaut des § 14 Abs. 1 BauGB („Ist ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst, . . .“) scheinen Zweifel angebracht, ob der Rat der Gemeinde J die Veränderungssperre in derselben Sitzung, in der er auch den Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst hat, erlassen konnte. Denn zu den Wirksamkeitsvoraussetzungen des Aufstellungsbeschlusses gehört u.a., dass dieser ortsüblich zu bekannt zu machen ist (vgl. § 2 Abs. 1 S. 2 BauGB). Dies ist in unserem Beispiel noch nicht geschehen. Dessen ungeachtet hat es das Bundesverwaltungsgericht aber gebilligt, dass der Aufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre in derselben Gemeinderatssitzung ergehen.

Vgl. BVerwG BRS 49 Nr. 21.

Im Übrigen bestehen der Bebauungsplan und die Veränderungssperre rechtlich grundsätzlich unabhängig nebeneinander, d.h. die Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre wird nicht durch Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans berührt. Etwas anderes gilt allerdings dann, wenn die kommunale Planung im Bebauungsplan offensichtlich rechtswidrig ist. In diesem Falle ist auch die Veränderungssperre unwirksam.

Vgl. OVG NRW NVwZ 1997, 598.

b) Erforderlichkeit der Veränderungssperre zur Sicherung der Planung

179

Neben einem wirksamen Beschluss der Gemeinde über die Aufstellung eines Bebauungsplans verlangt § 14 Abs. 1 BauGB, dass die Veränderungssperre zur Sicherung der Planung erforderlich ist. Dies setzt voraus, dass nach dem gegenwärtigen Stand der Planung ein Mindestmaß an zukünftigem Planungsinhalt absehbar sein muss.

Vgl. BVerwGE 51, 121; BVerwG NVwZ 2010, 42.

Beispiel

Die Gemeinde A beabsichtigt, in ihrem Gemeindegebiet eine Windenergieanlage zu errichten. Um sich Zeit für die Entwicklung des Planungskonzepts zu verschaffen, beschließt der Rat eine Veränderungssperre. – Im Zeitpunkt des Beschlusses der Veränderungssperre hat die Planung der Gemeinde A noch nicht einen Stand erreicht, nach dem ein Mindestmaß an zukünftigem Planungsinhalt absehbar ist. Deshalb fehlt ein beachtliches Sicherungsbedürfnis. Der Beschluss einer Veränderungssperre ist damit nicht erforderlich i.S.d. § 14 Abs. 1 BauGB.

Vgl. BVerwGE 120, 138.

180

Das Mindestmaß an Vorstellungen muss geeignet sein, die Entscheidung der Baugenehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu entscheiden hat. Diese Vorstellungen können sich nicht nur aus Niederschriften über die Gemeinderatssitzung, sondern auch aus allen anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben.

Vgl. BVerwG NVwZ 2010, 42.

181

Fraglich ist, ob die Gemeinde die Veränderungssperre auch für einen Teil des Gebietes, für den sie einen Bebauungsplan aufstellen will, beschließen kann. Zweifel könnten sich aufgrund des Wortlauts des § 14 Abs. 1 BauGB („. . ., zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich . . .“) ergeben, der vermuten lassen könnte, dass die Veränderungssperre das gesamte Plangebiet erfassen muss.

Beispiel

Der Rat der Gemeinde M beschließt, für ein bisher unbeplantes Gebiet im Gemeindegebiet einen Bebauungsplan aufzustellen. In einem bestimmten Teil des Plangebietes soll eine öffentliche Fläche für eine Freizeitanlage errichtet werden. Zum Schutz dieser Planungsabsicht beschließt der Rat auf einer seiner nächsten Sitzungen eine entsprechende Veränderungssperre. – Das Bundesverwaltungsgericht hat es ausreichen lassen, dass die Gemeinde die Veränderungssperre nur für einen Teil des Planungsgebietes („Individualsperre“) beschließt, und seine Entscheidung u.a. wie folgt begründet: Eine „Individualsperre“ sei nicht oder nicht um ihrer selbst willen bedenklich. Wörtlich führt das Gericht weiter aus: „Die ‚Folgerichtigkeit formaler Gleichbehandlung‘, die als tragender Gesichtspunkt hinter dem Gebot steht, daß Gesetze grundsätzlich ‚allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten‘ müssen (vgl. Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG), ist für Bauleitplanungen ganz allgemein nicht kennzeichnend. In Bauleitplänen waltet ‚eine andere, auf das Planungsziel ausgerichtete und zu ungleicher Auswirkung auf die Betroffenen führende, zweckrationale Folgerichtigkeit räumlich-geometrischer Ordnung‘, die – unter entsprechenden Umständen – ‚Individualregelungen‘ nicht nur gestatten, sondern sogar erforderlich machen kann. Aufgrund dieser Einsicht hat der erkennende Senat bereits in seinem Beschluß vom 6. November 1968 – BVerwG IV B 47.68 – (Buchholz 406.11 § 8 BBauG Nr. 1 S. 1 f.) ausgesprochen, daß Bebauungspläne nicht schon deshalb Bedenken unterliegen, weil ihr Geltungsbereich wenige Grundstücke oder gar nur ein einziges Grundstück umfaßt. Für Veränderungssperren kann nichts anderes gelten. Es wäre offensichtlich ungereimt, daß ein Bebauungsplan für nur ein Grundstück sollte erlassen, seine Erarbeitung aber entgegen dem Wortlaut des § 14 Abs. 1 BBauG nicht durch eine Veränderungssperre sollte gesichert werden können. Für die Zulässigkeit ‚individueller‘ Veränderungssperren spricht außerdem § 17 Abs. 4 BBauG. Diese Vorschrift ordnet an, daß Veränderungssperren gegebenenfalls ‚teilweise‘, also jeweils insoweit außer Kraft gesetzt werden müssen, wie die Voraussetzungen für ihren Erlaß nachträglich fortfallen. Eine solche Verringerung des Sperrbereiches kann (und wird nicht selten) dazu führen, daß die verbleibende Sperre den Charakter einer Individualsperre annimmt. Es ist nichts dafür zu erkennen, daß der Gesetzgeber das hat für schädlich erklären, also für diesen Fall entgegen dem Wortlaut des § 17 Abs. 4 BBauG hat bestimmen wollen; die Veränderungssperre dürfe nicht nur zum Teil, sondern müsse im vollen Umfange aufgehoben werden. Zuzugeben ist bei alledem selbstverständlich, daß eine ‚individuelle‘ Veränderungssperre ebenso wie ein ‚individueller‘ Bebauungsplan zu mißbilligen sein kann. Diese Möglichkeit ist jedoch keine unmittelbare Folge ihrer nur ‚individuellen‘ Geltung, sondern sie entspricht dem, was generell für Veränderungssperren und Bebauungspläne gilt. Die Tatsache, daß es sich um lediglich eine ‚individuelle‘ Regelung handelt, kann bei Bebauungsplänen ein Anzeichen dafür sein, daß das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 4 Satz 2 BBauG verletzt ist. Aus ihr kann sich dementsprechend bei Veränderungssperren ergeben, daß ihnen eine beachtliche Planung nicht zugrunde liegt. Diese Mängel gehen jedoch nicht auf eine Art Verbot ‚individueller‘ Regelung, sondern darauf zurück, daß unter den im Einzelfall gegebenen Umständen den für alle Bebauungspläne und alle Veränderungssperren geltenden Anforderungen nicht genügt ist“.

Vgl. BVerwGE 51, 121.

5. Ermessen

182

Nach dem Wortlaut des § 14 Abs. 1 BauGB steht der Beschluss der Veränderungssperre durch die Gemeinde in ihrem Ermessen (vgl. Wortlaut „kann“). Bei dem Ermessen handelt es sich sowohl um ein Entschließungsermessen („ob“) als auch um ein Auswahlermessen („wie“), das die Gemeinde nach Maßgabe des § 40 VwVfG NRW auszuüben hat und das in den Grenzen des § 114 VwGO gerichtlich überprüfbar ist.

6. Wirkungen der Veränderungssperre

183

Die Veränderungssperre bezweckt, die Realisierung von baulichen Vorhaben, die der beabsichtigten zukünftigen kommunalen Bauleitplanung widersprechen, zu verhindern. Hinsichtlich der Wirkungen einer Veränderungssperre im Einzelnen ist zu differenzieren:

Vgl. zum Ganzen Hellermann in: Dietlein/Burgi/Hellermann Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 4 Rn. 215.

184

In ihrem Geltungsbereich führt die Veränderungssperre gemäß § 14 Abs. 1 BauGB zu einem generellen, materiell-rechtlichen Verbot von Vorhaben i.S.d. § 29 BauGB und von baulichen Anlagen (vgl. Nr. 1) sowie von weiteren Maßnahmen (vgl. Nr. 2). Nach § 14 Abs. 2 BauGB kann die zuständige Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde eine Ausnahme von der Veränderungssperre zulassen, wenn überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Dies ist regelmäßig dann der Fall, wenn das Vorhaben die künftige Bauleitplanung nicht beeinträchtigt. Hiervon ist vor allem dann auszugehen, wenn das Vorhaben im Hinblick auf den künftigen Bebauungsplan nach § 33 BauGB genehmigungsfähig ist. Wenn das Vorhaben die künftige Bauleitplanung der Gemeinde nicht beeinträchtigt, besteht nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts infolge Ermessensreduzierung auf Null sogar ein Anspruch auf Erteilung einer Ausnahme nach § 14 Abs. 2 BauGB.

Vgl. BVerwG NVwZ 1993, 65.

185

Gemäß § 14 Abs. 3 BauGB bleiben bestimmte Vorhaben trotz einer beschlossenen Veränderungssperre zulässig. Damit werden diese Vorhaben in ihrem Bestand geschützt.

Denken Sie in diesem Zusammenhang wieder an Art. 14 GG!

186

Lesen Sie § 17 BauGB!

Eine Veränderungssperre gilt zeitlich befristet. Die Frist beträgt gemäß § 17 Abs. 1 S. 1 BauGB grundsätzlich längstens zwei Jahre. Sie kann aber nach § 17 Abs. 1 S. 3 BauGB um ein Jahr verlängert werden und, wenn besondere Umstände es erfordern, um ein weiteres Jahr (vgl. § 17 Abs. 2 BauGB). Sobald und soweit die Bauleitplanung abgeschlossen ist, tritt die Veränderungssperre gemäß § 17 Abs. 5 BauGB in jedem Falle außer Kraft. Bzgl. weiterer Einzelheiten wird auf den Normtext des § 17 BauGB verwiesen.

Dauert die Veränderungssperre länger als vier Jahre, sieht § 18 BauGB eine Entschädigungspflicht der Gemeinde wegen der eingeschränkter baulicher Nutzbarkeit des Grundeigentums (Art. 14 GG) vor.

III. Zurückstellung von Baugesuchen

187

Lesen Sie § 15 BauGB!

Wird eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB nicht beschlossen, obwohl die Voraussetzungen dafür vorliegen oder ist eine beschlossene Veränderungssperre noch nicht in Kraft getreten, kann die Gemeinde bei der Baugenehmigungsbehörde beantragen, dass die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben im Einzelfall für einen Zeitraum von bis zu zwölf Monaten ausgesetzt wird, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde (vgl. § 15 Abs. 1 S. 1 BauGB). Im Gegensatz zu der als Satzung beschlossenen Veränderungssperre stellt die Zurückstellung eines Vorhabens i.S.d. § 29 BauGB durch die Baugenehmigungsbehörde einen Verwaltungsakt mit verfahrensrechtlicher Wirkung dar.

Vgl. Hellermann in: Dietlein/Burgi/Hellermann Öffentliches Baurecht in Nordrhein-Westfalen § 4 Rn. 217.

Die Zurückstellung bezieht sich lediglich auf ein einzelnes Vorhaben.

188

Wenn für das einzelne Vorhaben die Durchführung eines Baugenehmigungsverfahrens notwendig ist, bewirkt die Zurückstellung, dass die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens ausgesetzt wird (vgl. § 15 Abs. 1 S. 1 BauGB). Wenn für das einzelne Vorhaben kein Baugenehmigungsverfahren durchzuführen ist, tritt an die Stelle der Zurückstellung eine ihr gleichgestellte vorläufige Untersagung (vgl. § 15 Abs. 1 S. 2 und 3 BauGB).

Beachten Sie im Zusammenhang mit einem Flächennutzungsplan § 15 Abs. 3 BauGB, der durch das EAG Bau 2004 eingeführt wurde.

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