Kursangebot | Grundkurs Baurecht NRW | Grundlagen des öffentlichen Baurechts

Baurecht Nordrhein-Westfalen

Grundlagen des öffentlichen Baurechts

2. Teil Grundlagen des öffentlichen Baurechts

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In diesem Teil des Skripts werden wir im Überblick einige Grundlagen erarbeiten, die für Ihr Verständnis des öffentlichen Baurechts unerlässlich sind. Zunächst gilt es, den Begriff des Baurechts zu klären.

A. Begriff des Baurechts

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Wie Sie der Bezeichnung „öffentliches Baurecht“ entnehmen können, handelt es sich bei diesem Rechtsgebiet im Kern um Baurecht. Der Begriff des Baurechts lässt sich wie folgt definieren:

Baurecht umfasst alle privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Rechtsvorschriften, die die Ordnung und die Förderung der Bebauung und der baulichen Nutzung von Grund und Boden sowie die Rechtsbeziehungen der insoweit Beteiligten regeln.

B. Unterscheidung zwischen privatem und öffentlichem Baurecht

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Indem das Baurecht privatrechtliche und öffentlich-rechtliche Rechtsvorschriften umfasst, lässt es sich in zwei Teilbereiche aufteilen: in einen privatrechtlichen und in einen öffentlich-rechtlichen Bereich. Dementsprechend hat das Baurecht zwei Untergebiete: das private Baurecht und das öffentliche Baurecht.

I. Privates Baurecht

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Das private Baurecht regelt die zivilrechtlichen Rechtsbeziehungen insbesondere im Hinblick auf das Baugeschehen, die bauliche Nutzung des Eigentums an Grund und Boden sowie die Frage, ob und in welchen Grenzen ein Grundstück im Verhältnis zwischen Privatrechtssubjekten baulich genutzt werden darf.

Vgl. Stollmann Öffentliches Baurecht § 1 Rn. 3.

Werfen Sie zum besseren Verständnis ruhig einen Blick in die §§ 903 ff. BGB sowie in das NachbG! Nutzen Sie ggf. die Gelegenheit zu einer Wiederholung der §§ 903 ff. BGB im Skript „Sachenrecht“!

Demgemäß finden sich gesetzliche Regelungen des privaten Baurechts im Wesentlichen im BGB (vgl. insbesondere §§ 903 ff. BGB), daneben aber auch in anderen privatrechtlichen Gesetzen wie etwa dem NachbG NRW,

Von Hippel/Rehborn Nr. 185.

das gemäß Art. 124 EGBGB neben dem BGB gilt.

Vgl. zu weiteren Grundlagen bei Hoppe in: Hoppe/Bönker/Grotefels Öffentliches Baurecht § 1 Rn. 1.

Beispiel

A ist Eigentümer eines Grundstücks in der Stadt B. Als Weinliebhaber plant er, direkt an der Grundstücksgrenze zu seinem Nachbarn W den Erdboden bis zu einer Tiefe von 10 m abzutragen, um dort seinen neuen Weinkeller einzurichten. Als A dem W von seinem Vorhaben erzählt, ist W skeptisch und bittet einen Sachverständigen zu prüfen, ob bei einer Realisierung des Vorhabens sein eigenes Grundstück nicht gefährdet ist. Der Sachverständige stellt bei seiner Überprüfung fest, dass der Boden des Grundstücks von W bei einer Realisierung des Vorhabens nicht mehr standfest wäre. Als W dem A das Ergebnis der Prüfung mitteilt und den Plänen des A widerspricht, ist dieser wenig erfreut. –

Gemäß § 903 S. 1 BGB, der die privatrechtliche Baufreiheit normiert,

Vgl. Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 5.

kann der Eigentümer einer Sache grundsätzlich mit dieser Sache nach Belieben verfahren und andere von jeder Einwirkung ausschließen. Dementsprechend hat A als Eigentümer seines Grundstücks, das eine Sache i.S.d. § 90 BGB darstellt,

Vgl. Ellenberger in: Palandt, Überbl. v. § 90 Rn. 3.

grundsätzlich das Recht, sein Grundstück nach Belieben baulich zu nutzen, so dass er an sich seinen neuen Weinkeller errichten kann. Sein Recht besteht jedoch nicht unbeschränkt. Wie dem Wortlaut des § 903 S. 1 BGB („soweit nicht das Gesetz oder Rechte Dritter entgegenstehen“) zu entnehmen ist, hat der Eigentümer u.a. die Vorschriften zu beachten, die dem Schutz von Nachbarn dienen.

Lesen Sie § 909 BGB!

In unserem Beispiel muss A § 909 BGB beachten. Im Gegensatz zum öffentlichen Baurecht müssen die Schranken der privaten Baufreiheit allerdings vom Betroffenen immer geltend gemacht werden. Beruft sich W daher gegenüber A auf § 909 BGB, wird sich A eine Alternative zu seinen bisherigen Planungen überlegen müssen.

Vgl. zu den Charakteristika des privaten Baurechts Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 5 ff.; Stollmann Öffentliches Baurecht § 1 Rn. 5 ff.

II. Öffentliches Baurecht

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Überlegen Sie, bevor Sie im Text weiterlesen, zunächst selbst, weshalb es neben dem privaten Baurecht auch ein öffentliches Baurecht geben könnte!

Das private Baurecht regelt die zivilrechtlichen Rechtsbeziehungen in Bezug auf die Nutzung von Grund und Boden. Öffentliche Interessen bleiben dabei unberücksichtigt, obwohl es gewichtige öffentliche Interessen an der Nutzung von Grund und Boden gibt. Solche öffentlichen Interessen ergeben sich z.B. aus der tatsächlichen Begrenztheit der zur Verfügung stehenden Baufläche, aus der Abwehr von Gefahren, die von baulichen Anlagen für die Allgemeinheit oder die Nachbarn ausgehen können, aus dem städtebaulichen Bedarf an öffentlichen Flächen (z.B. Verkehrsflächen, Grünflächen etc.) oder aus dem Flächenbedarf für besondere öffentliche Zwecke (z.B. Ausweisung von Wasser- und Landschaftsschutzgebieten).

Vgl. Hellermann in: Dietlein/Burgi/Hellermann Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen § 4 Rn. 4.

Diesen öffentlichen Interessen will das öffentliche Baurecht hinreichende Geltung verschaffen. Im Gegensatz zum privaten Baurecht regelt das öffentliche Baurecht damit die Zulässigkeit, die Grenzen, die Ordnung und die Förderung der Nutzung von Grund und Boden durch bauliche Anlagen

Vgl. Erbguth/Schubert in: Erbguth/Mann/Schubert Besonderes Verwaltungsrecht Rn. 794.

und umfasst alle Rechtsvorschriften, die im öffentlichen Interesse die bauliche Nutzung von Grundstücken regeln.

Vgl. Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 1.

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Betrachten Sie alle Vorschriften des öffentlichen Baurechts stets vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 GG.

Zwar ist in der Literatur umstritten, ob die sog. Baufreiheit des Einzelnen, d.h. das Recht, seinen Grund und Boden baulich zu nutzen, in den sachlichen Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG fällt;

Vgl. hierzu nur Erbguth/Schubert in: Erbguth/Mann/Schubert Besonderes Verwaltungsrecht Rn. 816 m.w.N. mit dem gleichzeitigen Hinweis, dass der Streit nicht überbewertet werden sollte.

die Rechtsprechung nimmt aber jedenfalls an, dass Art. 14 Abs. 1 GG die Baufreiheit garantiert.

Vgl. BVerfGE 35, 263; BVerwGE 45, 309.

Bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen hat der Einzelne somit ein durch Art. 14 Abs. 1 GG geschütztes Recht, sein Grundstück zu bebauen (vgl. § 75 Abs. 1 S. 1 BauO NRW). Allerdings handelt es sich bei dieser grundrechtlich gewährleisteten Freiheit lediglich um eine „potenzielle Baufreiheit“.

Vgl. Erbguth/Schubert in: Erbguth/Mann/Schubert Besonderes Verwaltungsrecht Rn. 816.

Den Grund hierfür liefert Art. 14 Abs. 1 GG selbst: Art. 14 Abs. 1 GG stellt ein Grundrecht mit normgeprägtem Schutzbereich dar. Grundrechte mit normgeprägtem Schutzbereich zeichnen sich dadurch aus, dass deren Schutzbereich einer einfachgesetzlichen Ausgestaltung und Konkretisierung bedarf. Bei Art. 14 Abs. 1 GG legt also der einfache Gesetzgeber fest, was „Eigentum“ ist und definiert dadurch für die Zukunft das Eigentum neu. Dogmatisch betrachtet, handelt es sich hierbei um Inhalts- und Schrankenbestimmungen i.S.d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG. Damit besteht die durch Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistete Baufreiheit nur nach Maßgabe und im Rahmen der einfachgesetzlichen Ausgestaltung.

Sie sehen also: Das öffentliche Baurecht bezweckt den Ausgleich zwischen dem persönlichen Interesse des Einzelnen, in Ausübung der Baufreiheit seinen Grund und Boden baulich zu nutzen, und dem öffentlichen Interesse an einer baulichen Nutzung von Grund und Boden, das mit dem Allgemeininteresse in Einklang steht.

III. Verhältnis zwischen privatem und öffentlichem Baurecht

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Nach der Gegenüberstellung des privaten Baurechts und des öffentlichen Baurechts stellt sich zwangsläufig die Frage, in welchem Verhältnis beide Gebiete überhaupt zueinander stehen. Die Antwort auf diese Frage lautet: Das private Baurecht und das öffentliche Baurecht stehen grundsätzlich selbständig nebeneinander. Dies können Sie bereits daran sehen, dass eine Baugenehmigung gemäß § 75 Abs. 3 S. 1 BauO NRW „unbeschadet der Rechte Dritter“ erteilt wird.

Beispiel

Angenommen, in unserem Beispiel oben (Rn. 6) stehen den Plänen des A keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegen, sondern nur § 909 BGB. – Bei ihrer Prüfung, ob das Bauvorhaben des A genehmigungsfähig ist, kann und darf die Baugenehmigungsbehörde gemäß § 75 Abs. 1 S. 1 BauO NRW allein die Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften prüfen. Als privatrechtliche Vorschrift gehört § 909 BGB demnach nicht zum behördlichen Prüfungsprogramm. Daher kann die Behörde die Erteilung der Baugenehmigung für den geplanten Weinkeller nicht unter Berufung auf § 909 BGB versagen. Etwas anderes gilt nur dann, wenn feststeht, dass das Bauvorhaben aus privatrechtlichen Gründen nicht ausgeführt werden wird. In diesem Ausnahmefall kann die Erteilung der Baugenehmigung versagt werden, weil der Bauherr

Der Begriff des Bauherrn wird im Skript geschlechtsneutral verwendet.

kein Sachentscheidungsinteresse für die Erteilung der Baugenehmigung hat.

Vgl. BVerwGE 42, 115.

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Im umgekehrten Fall gilt Entsprechendes: Die Bestimmungen des öffentlichen Rechts sind im privaten Baurecht an sich irrelevant.

Beispiel

Wie Beispiel eben (Rn. 9). – Dass das Bauvorhaben des A nach den Vorschriften des öffentlichen Rechts genehmigungsfähig ist, lässt die Möglichkeit des W unberührt, sich auf § 909 BGB zu berufen und auf diesem Wege die Errichtung des geplanten Weinkellers zu verhindern.

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Eine Verbindung zwischen dem privaten Baurecht und dem öffentlichen Baurecht besteht nur ausnahmsweise, und zwar dann, wenn eine Vorschrift des öffentlichen Baurechts drittschützenden Charakter hat (dazu näher noch Rn. 423 ff.). In diesen Fällen stellen die drittschützenden öffentlich-rechtlichen Bestimmungen Schutzgesetze i.S.d. § 823 Abs. 2 BGB dar.

Vgl. dazu – auch generell – Sprau in: Palandt, § 823 Rn. 56a, 62.

Beispiel

Familie H hat einen angebauten Altbau kernsaniert und dabei vergessen, Brandwände einzubauen. Als ein Küchengerät in Abwesenheit der Familie H in Brand gerät, greift das Feuer infolge der fehlenden Brandwände auf das angebaute Nachbarhaus der Familie G über und beschädigt dieses Haus nicht unerheblich. Die Familie G verlangt von der Familie H Schadenersatz u.a. gemäß § 823 Abs. 2 BGB. – Der Einbau von Brandwänden gehört zu den Maßnahmen des Brandschutzes, der in § 17 BauO NRW geregelt ist. Der Einbau von Brandwänden liegt nicht nur im öffentlichen, sondern auch im individuellen Interesse, indem der Einbau von Brandwänden auch das Leben, die körperliche Unversehrtheit, die Gesundheit und das Eigentum der Nachbarn schützen soll. Aufgrund seines drittschützenden Charakters handelt es sich bei § 17 BauO NRW um ein Schutzgesetz i.S.d. § 823 Abs. 2 BGB.

C. Gesetzgebungskompetenzen für den Bereich des öffentlichen Baurechts nach dem Grundgesetz

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Nutzen Sie die Gelegenheit, um die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen nach dem Grundgesetz im Skript „Staatsorganisationsrecht“ zu wiederholen!

Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen ist in Art. 70 ff. GG geregelt. Danach besitzen die Länder das Recht zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse zuweist.

Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG besitzt der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz u.a. für „das Bodenrecht (ohne das Recht der Erschließungsbeiträge)“. Welche Materien unter diesen Kompetenztitel fallen und wie die Gesetzgebungskompetenzen zwischen dem Bund und den Ländern im Übrigen verteilt sind, ist seit dem sog. Baurechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1954 geklärt: Unstreitig besitzen sowohl der Bund als auch die Länder im Bereich des öffentlichen Baurechts Gesetzgebungskompetenzen, denn beim öffentlichen Baurecht handelt es sich nicht um eine Gesamtmaterie, sondern um zwei Materien: das Bauplanungsrecht (auch Städtebaurecht genannt) und das (formelle und materielle) Bauordnungsrecht.

BVerfGE 3, 407 – sog. Baurechtsgutachten.

I. Bauplanungsrecht

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Das Bauplanungsrecht regelt die rechtlichen Beziehungen des Menschen zu Grund und Boden.

Das Bauplanungsrecht soll die rechtliche Qualität des Bodens und seine Nutzbarkeit in den Gemeinden festlegen.

Vgl. BVerfGE 3, 407 – sog. Baurechtsgutachten.

Für dieses grundsätzlich flächenbezogene Recht

Vgl. Erbguth/Schubert in: Erbguth/Mann/Schubert Besonderes Verwaltungsrecht Rn. 795.

besitzt der Bund gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz. Von dieser Gesetzgebungskompetenz hat der Bund durch den Erlass des BauGB

Baugesetzbuch (Sartorius I Nr. 300).

und darauf gestützter Rechtsverordnungen (BauNVO,

Baunutzungsverordnung (Sartorius I Nr. 311).

PlanZV,

Planzeichenverordnung (Sartorius I Ergänzungsband Nr. 312).

WertV

Wertermittlungsverordnung (Sartorius I Ergänzungsband Nr. 310 f.).

) Gebrauch gemacht. Diese Gesetze enthalten somit Regelungen in Bezug auf die Vorbereitung und die Leitung der baulichen und sonstigen Nutzung von Grund und Boden, insbesondere durch Pläne, die die Rechtsqualität des Bodens festlegen.

Vgl. Stollmann Öffentliches Baurecht § 1 Rn. 15.

Im Bereich des Bauplanungsrechts sind aus dem BauGB vor allem Vorschriften des allgemeinen Städtebaurechts (§§ 1–10, 14–17, 29–36 BauGB), die BauNVO und ggf. die BauGB DVO

Von Hippel/Rehborn Nr. 92a.

prüfungsrelevant.

II. Bauordnungsrecht

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Dem steht das (materielle) Bauordnungsrecht gegenüber.

Das (materielle) Bauordnungsrecht regelt die ordnungsrechtlichen Anforderungen an eine konkrete bauliche Anlage.

Die ordnungsrechtlichen Anforderungen dienen traditionell vor allem der Gefahrenabwehr, weil sich das materielle Bauordnungsrecht aus dem Baupolizeirecht entwickelt hat; daneben dienen sie der Gestaltung einzelner baulicher Anlagen und inzwischen auch der Verwirklichung sozialstaatlicher und umweltpolitischer Ziele. Das materielle Bauordnungsrecht stellt damit objektbezogenes Recht dar.

Vgl. zum Ganzen Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 15.

Hierfür besitzen die Länder gemäß Art. 30, 70 Abs. 1 GG die Gesetzgebungskompetenz. Von dieser Gesetzgebungskompetenz hat jedes Land vor allem durch den Erlass einer Bauordnung,

Nordrhein-Westfalen: BauO NRW (von Hippel/Rehborn Nr. 93).

die sich mehr oder weniger an der erstmals im Jahre 1960 von der Arbeitsgemeinschaft der Bauminister der Länder (ARGEBAU) ausgearbeiteten Musterbauordnung orientiert, Gebrauch gemacht.

Weitere Gesetze finden Sie für NRW in von Hippel/Rehborn ab Nr. 93a ff. Die Musterbauordnung ist im Internet abrufbar.

Diese Vorschriften enthalten demnach Regelungen in Bezug auf die baukonstitutiven, baugestalterischen und bauwirtschaftlichen Anforderungen an bauliche Anlagen, die Anforderungen an Baustoffe, die Ordnung des Bauvorgangs, die Unterhaltung und die Instandsetzung baulicher Anlagen sowie die Verhinderung bzw. die Bekämpfung von Gefahren, die von baulichen Anlagen ausgehen können.

Vgl. Stollmann Öffentliches Baurecht § 1 Rn. 16.

Lassen Sie sich von der Bezeichnung „Bauordnung“ nicht in die Irre führen: Anders als die Bezeichnung vermuten lassen könnte, handelt es sich bei der Bauordnung um ein Parlamentsgesetz!

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Die soeben genannten Gesetzgebungstitel verleihen den Ländern nicht nur die Kompetenz zum Erlass materiell-rechtlicher bauordnungsrechtlicher Vorschriften, sondern ermächtigen sie auch dazu, die Organisation und das Verfahren der Bauaufsicht zu regeln (sog. formelles Bauordnungsrecht).

Im Bereich des (formellen und materiellen) Bauordnungsrechts sind v.a. die §§ 1–3, 6, 7, 12, 13, 51, 56–59a, 60–62, 63–68, 69–83 BauO NRW prüfungsrelevant.

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