Baurecht Nordrhein-Westfalen - III. Begründetheit des Normenkontrollantrags

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Baurecht Nordrhein-Westfalen

III. Begründetheit des Normenkontrollantrags

Inhaltsverzeichnis

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Ergibt Ihre Prüfung, dass der Normenkontrollantrag unzulässig ist, halten Sie dies als Ergebnis Ihres Hauptgutachtens fest. Sind Sie nach dem Bearbeitervermerk aufgefordert, die Begründetheit eines unzulässigen Normenkontrollantrags in einem Hilfsgutachten zu untersuchen, leiten Sie in diesem Falle den Obersatz Ihrer hilfsweisen Begründetheitsprüfung z.B. wie folgt ein: „Unterstellt, der Antrag des/der . . . (hier Antragsteller benennen) auf Normenkontrolle nach § 47 VwGO ist zulässig, dann ist der Antrag auf Normenkontrolle begründet, wenn und soweit … (s. dazu unten Rn. 219).“

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Ergibt Ihre Prüfung dagegen, dass der Antrag auf Normenkontrolle zulässig ist, setzen Sie Ihre Untersuchung im Hauptgutachten mit der Begründetheit des Normenkontrollantrags fort. Die Prüfung der Begründetheit leiten Sie mit einem möglichst präzise formulierten Obersatz ein, der wie folgt aussehen könnte: „Der Antrags des/der . . . (hier Antragsteller benennen) auf Normenkontrolle nach § 47 VwGO ist begründet, wenn und soweit der angegriffene Bebauungsplan wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam ist (vgl. § 47 Abs. 5 S. 2 Hs. 1 VwGO).“

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Bei dem Verfahren nach § 47 VwGO handelt es sich um ein objektives Verfahren, das auch subjektiv ausgestaltet ist, und zwar insoweit, als der Antragsteller für seine Antragsbefugnis eine mögliche Rechtsverletzung geltend machen muss (s.o. Rn. 192 und Rn. 207 ff.). Für den Prüfungsmaßstab im Rahmen der Begründetheit des Normenkontrollantrags hat die so verstandene Rechtsnatur des Normenkontrollverfahrens zur Folge, dass der zulässigerweise zur gerichtlichen Kontrolle gestellte Bebauungsplan nicht nur beschränkt auf die als möglicherweise verletzt gerügten subjektiv-öffentlichen Rechte des Antragstellers, sondern insgesamt auf seine Rechtmäßigkeit hin überprüft wird.

Vgl. BVerwG NVwZ 2008, 899.

Das Oberverwaltungsgericht untersucht die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans daher grundsätzlich am Maßstab des gesamten höherrangigen Bundesrechts (Grundgesetz, Gesetze und Rechtsverordnungen des Bundes) und des gesamten höherrangigen Landesrechts (Landesverfassung, Landesgesetze und Landesrechtsverordnungen).

Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 112.

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Etwas anderes kann sich jedoch aus der sog. Vorbehaltsklausel des § 47 Abs. 3 VwGO ergeben, nach der das Oberverwaltungsgericht die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht prüft, soweit gesetzlich vorgesehen ist, dass die betreffende Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist. Während früher umstritten war, ob § 47 Abs. 3 VwGO überhaupt auf § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO anwendbar ist,

Vgl. dazu Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 95.

ist inzwischen anerkannt, dass § 47 Abs. 3 VwGO auch für § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gilt.

Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 95.

Hierfür sprechen der Wortlaut, die systematische Stellung und die Entstehungsgeschichte des § 47 Abs. 3 VwGO.

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Umstritten ist jedoch, ob es sich bei § 47 Abs. 3 VwGO um eine Zulässigkeitsvoraussetzung oder (nur) um eine Begründetheitsvoraussetzung des Normenkontrollantrags handelt.

Im Ansatz übereinstimmend wird unter Hinweis auf den Wortlaut des § 47 Abs. 3 VwGO (vgl. „prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht“) zunächst angenommen, dass § 47 Abs. 3 VwGO ausschließlich die Frage betrifft, welchen Prüfungsmaßstab das Oberverwaltungsgericht bei seiner Normenkontrollentscheidung anlegt. Streitig ist jedoch die sich daran anschließende Frage, ob sich eine etwaige ausschließliche Prüfungskompetenz eines Landesverfassungsgerichts dahin auswirkt, dass das Oberverwaltungsgericht von vornherein nicht für eine Normenkontrolle zuständig ist oder dass dem Oberverwaltungsgericht lediglich ein eingeschränkter Prüfungsmaßstab zur Verfügung steht, der nur so weit geht, wie der Vorbehalt des § 47 Abs. 3 VwGO reicht. Eine Ansicht in der Literatur nimmt an, dass § 47 Abs. 3 VwGO eine Zulässigkeitsvoraussetzung darstellt. Zur Begründung ihres Standpunktes verweist diese Ansicht auf die Funktion des § 47 Abs. 3 VwGO. § 47 Abs. 3 VwGO stelle einen kompetenziellen Vorbehalt zu Gunsten der Landesgesetzgebung dar. Sehe der Landesgesetzgeber vor, dass eine Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar sei, komme insoweit eine Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht von vornherein nicht in Betracht. Das wegen § 47 Abs. 3 VwGO vorenthaltene Maßstabsrecht stehe dem Oberverwaltungsgericht überhaupt nicht zur Verfügung. Dieser Umstand sei bereits als Sachentscheidungsvoraussetzung im Rahmen der Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags zu berücksichtigen.

Vgl. zum Ganzen Ziekow in: Sodan/Ziekow VwGO § 47 Rn. 332.

 – Die Gegenansicht in der Literatur geht davon aus, dass § 47 Abs. 3 VwGO eine Begründetheitsvoraussetzung darstellt. Diese Auffassung beruft sich auf den dies indizierenden Wortlaut des § 47 Abs. 3 VwGO und auf den Umstand, dass eine Normenkontrolle nach § 47 VwGO die Feststellung der Unwirksamkeit einer Regelung zum Gegenstand habe. Woraus sich die Unwirksamkeit ergebe, sei für einen Antragsteller unerheblich. Der Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags stehe daher nicht entgegen, wenn ein Antragsteller die Unwirksamkeit einer Regelung auch auf die Verletzung solcher Normen stütze, die dem Oberverwaltungsgericht als Prüfungsmaßstab nach § 47 Abs. 3 VwGO nicht zur Verfügung stehen.

Vgl. zum Ganzen Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 101.

Mit Ausnahme von Bayern (Art. 98 S. 4 Verf. Bayern) und Hessen (Art. 132 Verf. Hessen) kennt kein Land derzeit eine für § 47 Abs. 3 VwGO relevante ausschließliche Zuständigkeit des Landesverfassungsgerichts. In Nordrhein-Westfalen ist dieser Streit demnach rein theoretischer Natur. Dies sollten Sie bei Ihrer Fallbearbeitung bedenken, wenngleich es nicht schadet, den Streit als solchen zu kennen! Wegen der fehlenden Relevanz für die Falllösung sollte es genügen, dass Sie die Existenz des Meinungsstreits erwähnen und unter Hinweis auf die fehlende Relevanz für die Lösung Ihres Falles auf sich beruhen lassen.

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Dementsprechend theoretisch erweist sich für NRW der weitere Streitpunkt im Rahmen des § 47 Abs. 3 VwGO. Denn umstritten ist auch, ob § 47 Abs. 3 VwGO schon dann anzuwenden ist, wenn das Landesrecht eine verfassungsrechtliche Überprüfung der betreffenden Regelung abstrakt vorsieht, d.h. unabhängig davon, ob der Antragsteller ein solches Verfahren selbst einleiten könnte (sog. abstrakte Betrachtungsweise), oder ob § 47 Abs. 3 VwGO erst dann anzuwenden ist, wenn der Antragsteller selbst eine solche Normenkontrolle vor dem Landesverfassungsgericht anstrengen könnte (sog. konkrete Betrachtungsweise). Als § 47 VwGO im Jahre 1976 novelliert wurde, wollte der Gesetzgeber den Meinungsstreit zwischen der abstrakten und der konkreten Betrachtungsweise „im Sinne der konkreten Betrachtungsweise“ entscheiden.

BT-Drucks. 7/4324, S. 9.

Allerdings hat diese gesetzgeberische Absicht im Wortlaut des § 47 Abs. 3 VwGO keinen Niederschlag gefunden. Wohl weit überwiegend wird daher angenommen, dass allein entscheidend sei, ob eine ausschließliche Nachprüfung der Regelung durch das Landesverfassungsrecht vorgesehen sei. Unerheblich sei, ob der Antragsteller diese Nachprüfung selbst anstrengen könne.

Vgl. zum Ganzen Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 103.

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Von auch praktischer Bedeutung ist allerdings für NRW die Frage, ob auch europäisches Gemeinschaftsrecht Prüfungsmaßstab des Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO sein kann.

Beispiel

Beim Aufstellen eines Bebauungsplans verkennt die Gemeinde A die Tragweite einer europäischen Verordnung. Ansonsten beachtet die Gemeinde alle formell- und materiell-rechtlichen Rechtmäßigkeitsanforderungen. Die vom Bebauungsplan unmittelbar betroffenen Grundstückseigentümer beauftragen einen Rechtsanwalt mit der Prüfung der Erfolgsaussichten eines Normenkontrollantrags.

Die Antwort auf diese Frage ist umstritten:

Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 99 m.w.N.

Eine Ansicht in der Literatur geht davon aus, europäisches Gemeinschaftsrecht könne nicht Prüfungsmaßstab sein, weil die im Wege der Normenkontrolle angegriffene Regelung bei einem Verstoß gegen europäisches Gemeinschaftsrecht nur unanwendbar, nicht aber unwirksam sei.

Vgl. etwa Ehlers JURA 2005, 171.

Nach dieser Ansicht hätte der Normenkontrollantrag der Grundstückseigentümer keinen Erfolg, weil der einzige Gesichtspunkt, der die Rechtswidrigkeit des Bebauungsplans begründen könnte, nämlich die rechtswidrige Anwendung der Gemeinschaftsrechtsverordnung, als Prüfungsmaßstab nicht in Betracht kommt und somit irrelevant ist.

Die Gegenansicht, zu der auch das Bundesverwaltungsgericht gehört,

Vgl. allgemein BVerwG NVwZ-RR 1995, 358.

vertritt dagegen den Standpunkt, dass dieser Umstand gerade nicht zu einer Einschränkung des Prüfungsmaßstabs führen könne, zumal dadurch die Effektivität des Normenkontrollverfahrens geschmälert würde. Diese Ansicht nimmt an, dass das Oberverwaltungsgericht bei einer gemeinschaftsrechtswidrigen Regelung seine Entscheidung auf die Feststellung der Unanwendbarkeit dieser Regelung beschränken könne.

Vgl. Kopp/Schenke VwGO § 47 Rn. 99.

Nach dieser Ansicht kann das zuständige Oberverwaltungsgericht die Gemeinschaftsrechtsverordnung als Prüfungsmaßstab heranziehen und zu der Erkenntnis gelangen, dass der Bebauungsplan wegen der rechtswidrigen Anwendung der Gemeinschaftsrechtsverordnung rechtswidrig ist. In diesem Falle erklärt das Oberverwaltungsgericht den Bebauungsplan entgegen § 47 Abs. 5 S. 2 Hs. 1 VwGO nicht für nichtig, sondern für unanwendbar.

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Nach der Formulierung des Obersatzes für die Begründetheit des Normenkontrollantrags und der Klärung des Prüfungsmaßstabs prüfen Sie die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans nach dem oben (Rn. 40 ff.) näher besprochenen Schema.

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