Gemäß § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB soll der Flächennutzungsplan für das gesamte Gemeindegebiet die städtebauliche Ordnung in Grundzügen darstellen.

Der Flächennutzungsplan wird anders als der Bebauungsplan, für den § 10 Abs. 1 BauGB zwingend die Satzung als Rechtsform vorschreibt, durch einfachen Gemeinderatsbeschluss erlassen. § 10 Abs. 1 BauGB gilt für den Flächennutzungsplan nicht.

Die Verbandskompetenz zum Erlass des Flächennutzungsplanes ist in § 2 Abs. 1 BauGB geregelt. Demnach ist die Gemeinde zuständig für den Erlass eines Flächennutzungsplanes.

Die Frage der Organkompetenz innerhalb der jeweiligen Gemeinde lässt sich nicht durch das BauGB beantworten. Die Verfahrensvorschriften des BauGB werden insoweit ergänzt durch die Bestimmungen der Gemeindeordnung (GO). Für die Frage der Organkompetenz ist nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts allein das landesrechtliche Kommunalrecht maßgeblich.

An dieser Stelle gilt es nun die Bestimmung des § 6 Abs. 1 BauGB zu beachten, wonach der Flächennutzungsplan der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde bedarf. Bei diesem gesetzlich vorgeschriebenen Genehmigungsverfahren handelt es sich um eine besondere Ausprägung der staatlichen Aufsicht über die Gemeinde (vgl. Art. 83 Abs. 4 BV, Art. 37 Abs. 1 S. 2 LKrO). Da Bauleitplanung Angelegenheit der kommunalen Selbstverwaltung und damit des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde ist, liegt ein Fall der Rechtsaufsicht vor.

Bei einem Flächennutzungsplan einer kreisangehörigen Gemeinde gilt demnach § 6 Abs. 1 BauGB, § 203 Abs. 3 BauGB, § 2 Abs. 1 ZustVBau. Damit ist zuständige Genehmigungsbehörde in Abweichung von § 6 Abs. 1 BauGB in diesen Fällen das jeweils örtlich zuständige Landratsamt.

Die zuständige staatliche Behörde darf die Genehmigung eines Flächennutzungsplanes nur versagen, wenn dieser nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist (beachtlicher Verfahrensverstoß) oder gegen Normen des BauGB („dieses Gesetzbuchs“), gegen auf der Grundlage des BauGB erlassene Rechtsvorschriften oder sonstige Rechtsvorschriften verstößt.

Diese Genehmigung stellt für die jeweilige Staatsbehörde eine rechtlich gebundene Entscheidung dar. Ein Ermessen bei der Erteilung/Versagung steht der Aufsichtsbehörde nicht zu.

Da Flächennutzungspläne grundsätzlich ein genehmigungsbedürftiges Rechtsgeschäft darstellen, gilt es im Bereich der Organkompetenz jetzt Art. 32 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 GO zu beachten. Aufgrund der Genehmigungspflicht aus dem BauGB (§ 6 Abs. 1 BauGB) scheidet eine Übertragung des Verfahrens auf einen eventuell vorhandenen Bauausschuss aus. Flächennutzungspläne sind stets vom Gemeinderat zu erlassen.

Der Flächennutzungsplan kann auch nicht als Verwaltungsakt im Sinne von Art. 35 BayVwVfG begriffen werden. Er stellt keine hoheitliche Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalles mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen dar.

Damit sind Flächennutzungspläne hoheitliche Äußerungen sui generis, die die Gemeinde lediglich über die gesetzliche Bestimmung des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB binden.

Im Flächennutzungsplan kann die Gemeinde darstellen, was baurechtlich im zeitlich nachfolgenden Bebauungsplan als rechtsverbindliche Festsetzung umgesetzt werden soll. Die Gemeinde hat sich bei ihrer Darstellung, wie es § 5 Abs. 1 S. 1 BauGB fordert, auf die Grundzüge zu beschränken. Erst der Bebauungsplan stellt die höhere Konkretisierungsstufe dar, die verbindliches Baurecht auch für Dritte schafft. Da Bauleitplanung Angelegenheit der kommunalen Selbstverwaltung ist, kommt der Gemeinde bei Ausgestaltung des Flächennutzungsplanes ein weites planerisches Ermessen zu (vgl. Wortlaut „können“ in § 5 Abs. 2 BauGB).

Der Katalog der Darstellungsmöglichkeiten ist in § 5 Abs. 2 BauGB geregelt. Wie der Wortlaut „insbesondere“ indiziert, ist diese Aufzählung nicht abschließend.

§ 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB ermöglicht als in der Praxis maßgebliche Bestimmung die Darstellung von für die Bebauung vorgesehenen Flächen nach der allgemeinen Art ihrer baulichen Nutzung (Bauflächen) bzw. nach der besonderen Art ihrer baulichen Nutzung (Baugebiete).

An dieser Stelle verläuft eine zu beachtende Verbindungslinie zur BauNVO.vgl. Spieß in Jäde/Dirnberger BauGB, BauNVO § 5 Rn. 11. Nach § 1 Abs. 1 BauNVO können im Flächennutzungsplan die Flächen als Bauflächen nach ihrer allgemeinen Art dargestellt werden (z.B. als Wohnbauflächen oder als gewerbliche Bauflächen, § 1 Abs. 1 Nrn. 1, 3 BauNVO). § 1 Abs. 2 BauNVO ermöglicht einen höheren Konkretisierungsgrad bereits auf der Stufe des vorbereitenden Flächennutzungsplanes durch Darstellung einzelner Baugebiete nach ihrer besonderen Nutzung (z.B. als Allgemeines Wohngebiet oder als Gewerbe- oder Industriegebiet, § 1 Abs. 2 Nrn. 3, 8, 9 BauNVO).

Da das BauGB in den §§ 1 ff. BauGB grundsätzlich von Bauleitplänen spricht, gelten die Verfahrensbestimmungen grundsätzlich sowohl für den Flächennutzungsplan wie auch für den Bebauungsplan. Im Rahmen des Verfahrens zum Erlass des prüfungsrelevanteren Bebauungsplanes werden wir diese Detailanforderungen des BauGB näher kennenlernen. Auf diese Ausführungen sei an dieser Stelle verwiesen.

Dennoch gibt es einige Besonderheiten im Bereich der Flächennutzungspläne, auf die an dieser Stelle hingewiesen sei.

Zunächst gilt es noch einmal zu beachten, dass zuständiges Organ iinnerhalb der Gemeinde zum Erlass eines Flächennutzungsplanes ausschließlich der Gemeinderat ist (Art. 32 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 GO). Der Flächennutzungsplan ist darüber hinaus ein stets genehmigungspflichtiges Rechtsgeschäft nach § 6 Abs. 1 BauGB.

Dem Flächennutzungsplan ist nach § 5 Abs. 5 BauGB eine Begründung mit den Angaben nach § 2a BauGB beizufügen. Die Begründung hat demnach die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen des Flächennutzungsplanes und die Ergebnisse der durchgeführten Umweltprüfung (Umweltbericht) wiederzugeben. Die Begründung ist ähnlich einer Gesetzesbegründung nicht Teil der Flächennutzungsplanung selbst, sondern wird dieser „beigefügt“. Damit erlangt nur der Flächennutzungsplan selbst Rechtswirksamkeit.

Gemäß § 7 BauGB haben sämtliche öffentlich-rechtlichen Planungsträger, die am Bauleitplanverfahren beteiligt wurden und der gemeindlichen Planungsabsicht nicht widersprochen haben, ihre Planungen dem Flächennutzungsplan anzupassen. Hat der Planungsträger widersprochen, unterliegt er keiner Anpassungspflicht. Gemeindlicher Plan und Fachplanung bestehen dann selbstständig nebeneinander.

§ 8 Abs. 2 S. 1 BauGB verpflichtet die Gemeinde, soweit der Flächennutzungsplan zeitlich vorausgehend zum Bebauungsplan erlassen wurde, die Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln. Damit erfolgt eine Selbstbindung der Gemeinde an ihre im Flächennutzungsplan dargestellte planerische Grundkonzeption. Um § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB zu genügen, muss die Grundkonzeption des Flächennutzungsplanes im Bebauungsplan aufgegriffen werden und lediglich einem höheren Konkretisierungsgrad zugeführt werden.

Grundsätzlich hat der Flächennutzungsplan nur die dargestellte verwaltungsinterne, gemeindebindende Wirkung über die gesetzliche Bestimmung in § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB. Für den einzelnen Grundstückseigentümer schafft der Flächennutzungsplan kein Baurecht.

Eine weitere mittelbare Außenwirkung schafft § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB, wonach einem Bauvorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB öffentliche Belange auch dann entgegenstehen, wenn hierfür im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist.

Schließlich ermächtigt § 34 Abs. 4 Nr. 2 BauGB die Gemeinde dazu, durch Satzung bebaute Bereiche im Außenbereich als im Zusammenhang bebaute Ortsteile festzulegen, wenn die diesbezüglichen Flächen im Flächennutzungsplan als Bauflächen dargestellt sind. Diese gesetzliche Möglichkeit einer Innenbereichssatzung ermöglicht der Gemeinde eine rechtliche Aufwertung von Außenbereichsflächen (§ 35 BauGB) zu einem Innenbereich nach § 34 BauGB. Die weitere bauplanerische Prüfung hat dann bei Wirksamkeit einer derartigen Innenbereichssatzung am Maßstab des § 34 BauGB zu erfolgen.

Kommt es zur Versagung der Genehmigung für einen Flächennutzungsplan (§ 6 Abs. 1 BauGB), so hat die Gemeinde hierauf mit einer Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO zu reagieren. Die abgelehnte Genehmigung stellt für die Gemeinde einen sie belastenden Verwaltungsakt dar, den sie rechtlich angreifen kann. Die Klagebefugnis der Gemeinde ergibt sich aus einem möglichen Anspruch auf Genehmigung aus § 6 Abs. 1, 2 BauGB und einer möglichen Verletzung der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 BV.

Die Klage der Gemeinde ist dabei gegen den Freistaat Bayern zu richten, da das Genehmigungsverfahren nach § 6 Abs. 1 BauGB einen Sonderfall staatlicher Aufsicht über die Gemeinde darstellt (Rechtsaufsicht im eigenen Wirkungskreis).

Die Klage der Gemeinde ist schließlich nach § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO begründet, wenn der Gemeinde ein Anspruch auf Genehmigung des Flächennutzungsplanes zur Seite steht. Dies wiederum ist dann der Fall, wenn der Flächennutzungsplan formell und materiell rechtmäßig durch die Gemeinde erlassen wurde. Es liegt dann Spruchreife vor, da der Staatsbehörde bei Erteilung/Versagung der Genehmigung in § 6 Abs. 1 BauGB kein Ermessensspielraum zukommt. Für den Bürger handelt es sich bei der Genehmigung nur um einen unselbstständigen Teil des Planaufstellungsverfahrens, der nicht isoliert angegriffen werden

Eine Ausnahme hiervon stellt ein Flächennutzungsplan dar, der nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB eine entsprechende Flächenzuweisung für bestimmte privilegierte bauliche Anlagen nach § 35 Abs. 1 BauGB  ausspricht.

Ein derartiger Flächennutzungsplan kann mittels einer Normenkontrolle angegriffen werden.NdsOVG U.v. 24.6.2021 – 12 KN 191/20 – juris. Dabei kann zumindest in Bayern dahingestellt bleiben, ob diese Fallkonstellation in Analogie zu § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zu lösen ist oder ob insofern ein Fall von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO vorliegt. Da in Bayern die Bestimmung des Art. 5 AGVwGO das Normenkontrollverfahren auch gegen sonstige untergesetzliche Rechtsakte außerhalb des BauGB eröffnet, spielt dieser Streit in bayerischen Examensklausuren keine Rolle.

Begründet wird diese ausnahmsweise Zulässigkeit einer Normenkontrolle ungeachtet der unstreitig fehlenden Satzungsqualität eines Flächennutzungsplanes damit, dass ein Flächennutzungsplan mit dem Inhalt des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB eine abschließende rechtsverbindliche Planungsaussage trifft. Mit Zuweisung der privilegierten Anlagen auf bestimmte Außenbereichsstandorte wird gleichzeitig quasi spiegelbildlich die Aussage getroffen, dass derartige Anlagen außerhalb der gewählten Standorte unzulässig sind. Insoweit trifft bereits der Flächennutzungsplan auf der ersten planerischen Stufe eine verbindliche Entscheidung, die auch im Einzelgenehmigungsverfahren bindend ist. Der Flächennutzungsplan schafft bzw. verweigert auf dieser frühen planerischen Ebene damit Baurecht und ist insofern „bebauungsplanähnlich“ (2. Stufe der Bauleitplanung). Diese ausnahmsweise Gleichstellung rechtfertigt die Erstreckung des Normenkontrollverfahrens auf den Flächennutzungsplan in Fällen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB.

Bitte beachten Sie, dass das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) für anerkannte Umweltverbände (§ 3 UmwRG) eine erweiterte Möglichkeit des Rechtsschutzes gegen Flächennutzungspläne geschaffen hat. Dies ergibt sich aus § 1 Abs. 1 Nr. 2, § 2 Abs. 7 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) und Nr. 1.8 der Anlage 5 Liste „SUP-pflichtiger Pläne und Programme“, die auf § 6 BauGB verweist. Auch insoweit steht anerkannten Umweltverbänden (aber nur diesen, nicht aber Privatpersonen) künftig die Möglichkeit einer Normenkontrolle zur Verfügung. Bei einer solchen gilt es aber folgende Besonderheiten zu beachten. In Abweichung von § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO bedarf es in diesen Fällen keiner Geltendmachung der Verletzung in eigenen Rechten (§ 2 Abs. 1 UmwRG). Allerdings gilt es die Präklusionsvorschrift in § 7 Abs. 3 UmwRG zu beachten. Die Begründetheit einer derartigen Normenkontrolle regelt § 2 Abs. 4 UmwRG. Beachten Sie an dieser Stelle weiter, dass sich der Rechtsbehelf vom sonst in § 47 VwGO üblichen objektiven Normbesanstandungsverfahren löst und in der Begründetheit ausnahmsweise eine Rechtsverletzung fordert.