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Allgemeines Verwaltungsrecht - c) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

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Allgemeines Verwaltungsrecht

c) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

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Der kraft seiner verfassungsrechtlichen Verankerung

Das BVerfG leitet den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) und dem „Wesen der Grundrechte“ ab, siehe nur BVerfGE 19, 342 (348 f.) und 111, 54 (82). Näher zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz: Wienbracke ZJS 2013, 148 m.w.N. auch ohne besondere – insoweit also nur deklaratorische – gesetzliche Anordnung (z.B. § 9 Abs. 2 VwVG, § 2 PolG NRW, § 15 OBG NRW) im Staat-Bürger-Verhältnis stets zu beachtende Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (i.w.S.; synonym: Übermaßverbot)Zu dessen Pendant, dem Untermaßverbot, wonach der Staat seiner Pflicht zum Schutz der Grundrechte seiner Bürger nicht unterhalb des verfassungsrechtlich gebotenen Maßes nachkommen darf, siehe Voßkuhle JuS 2007, 429 (430). postuliert ein InterventionsminimumPlastisch Bull/Mehde Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre Rn. 149: Man soll nicht „mit Kanonen auf Spatzen“ schießen., d.h. dass

zur Erreichung des von der Verwaltung

Im Gegensatz zur Verwaltung ist der Gesetzgeber nur an die Verfassung (und an das Europarecht) gebunden und darf die (Gesetzes-)Zwecke innerhalb dieses Rahmens grundsätzlich selbst bestimmen, siehe Art. 20 Abs. 3 GG. Dazu: Voßkuhle JuS 2007, 429 (430). nach der Rechtsordnung (vgl. Art. 20 Abs. 3) legitimerweise verfolgten Zwecks (zu verneinen z.B. in den Fällen des Art. 3 Abs. 2 S. 1 GG)

ein nach „Gesetz und Recht“ (Art. 20 Abs. 3 GG) als solches zulässiges Mittel eingesetzt wird (unzulässig z.B. Folter, vgl. Art. 1 Abs. 1, Art. 104 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 3 EMRK),

Expertentipp

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In der juristischen Ausbildungsliteratur wird die Darstellung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes mitunter auf dessen drei letztgenannte Kernelemente der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit beschränkt. Um die danach – jeweils unter einem besonderen Gesichtspunkt – notwendige Relation zwischen Mittel und Zweck herstellen zu können, bedarf es jedoch denknotwendig zunächst deren jeweiliger Herausarbeitung.

Zutreffend Michael JuS 2001, 148. Darüber hinaus kommt dieser isolierten „Vorprüfung“ von Zweck und Mittel aber auch eine eigenständige Bedeutung zu, nämlich insofern, als auf diesen Prüfungsstufen die (ausnahmsweise) per se, d.h. unabhängig von ihrer Beziehung zueinander, unzulässigen Zwecke und Mittel ausgeschieden werden.

das zur Zweckerreichung geeignet, d.h. zur Verwirklichung des verfolgten Zwecks förderlich ist,

Beispiel

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S betreibt eine Spielhalle, in welcher seit geraumer Zeit mit Drogen gehandelt wird. Zur Bekämpfung dieses Problems hatte S zunächst mit der Polizei kooperiert. Nachdem diese Zusammenarbeit jedoch nicht von Erfolg gekrönt war und daraufhin eingestellt wurde, beauftragte S eine Bewachungsfirma mit der Durchführung von Kontrollmaßnahmen in der Spielhalle. Auch diese Maßnahmen hat S aber nunmehr beendet, obwohl er weiß, dass der Drogenhandel in seinen Spielhallenräumen in erheblichem Umfang fortgesetzt wird. Der bei der zuständigen Gewerbeaufsichtsbehörde tätige Beamte B überlegt daher, die dem S ursprünglich nach § 33i Abs. 1 GewO erteilte Erlaubnis gem. § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 L-VwVfG wegen Unzuverlässigkeit zu widerrufen. Allerdings ist sich B nicht sicher, ob er nicht aus Gründen der Verhältnismäßigkeit S zuvor eine „Abmahnung“ erteilen muss. Wäre diese hier ein geeignetes Mittel dazu, das Drogenproblem in der Spielhalle des S zu beseitigen, wenn eine der von S mit der Aufsicht in der Spielhalle beauftragten Angestellten bei der Beschaffung von Drogen nachweislich mitgewirkt und das Verstecken und Verteilen der Drogen in der Spielhalle ermöglicht hat?

Nein. Da S um die andauernden Drogenprobleme in seiner Spielhalle weiß, zunächst ergriffene Kontrollmaßnahmen trotz Kenntnis vom weiterhin fortbestehenden Drogenhandel jedoch einstellte und es durch mangelnde Aufsicht über die Spielhalle zuließ, dass sogar eine eigene Angestellte Drogen selbst besorgte, diese Drogen in der Spielhalle lagern und dort an die Kunden bringen ließ, wäre eine Abmahnung vorliegend ein ungeeignetes Mittel, S wirksam zum ordnungsmäßigen Spielhallenbetrieb anzuhalten.

nicht über das hierzu erforderliche Maß hinausgeht, d.h. der verfolgte Zweck darf nicht durch ein gleich wirksames, aber weniger belastendes (anderes) Mittel als das von der Behörde tatsächlich eingesetzte Mittel erreichbar sein

Expertentipp

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Die Prüfung der Erforderlichkeit verlangt mithin zweierlei, nämlich (1) das Aufzeigen einer ihrerseits rechtmäßigen (!) Handlungsalternative der Verwaltung („anderes Mittel“) und (2) einen Vergleich der Effektivität dieses anderen Mittels mit dem von der Verwaltung tatsächlich eingesetzten Mittel.

Reuter Jura 2009, 511 (513).

Beispiel

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Grundstückseigentümer E hat ohne Baugenehmigung, aber in Übereinstimmung mit sämtlichen übrigen insoweit einschlägigen Vorschriften, ein Einfamilienhaus auf seinem Grundstück in Karlsruhe errichtet. Als die untere Baurechtsbehörde hierauf aufmerksam wird, erlässt sie unter Hinweis auf die formelle Illegalität des von E errichteten Gebäudes eine Abbruchsanordnung. Ist diese Maßnahme verhältnismäßig?

Nein. Die in § 65 S. 1 LBO BW ausdrücklich vorgesehene Abbruchsanordnung (legitimes Mittel) fördert zwar den von der Behörde verfolgten legitimen Zweck der Herstellung rechtmäßiger Zustände. Jedoch kann dieser hier auch „auf andere Weise“ i.S.d. Vorschrift erreicht werden, nämlich durch das für E vergleichsweise mildere Mittel der an ihn gerichteten behördlichen Aufforderung, einen Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung zu stellen, vgl. § 65 S. 1 LBO BW. Aufgrund der materiellen Legalität des von E errichteten Gebäudes muss die Behörde diesem Antrag entsprechen (§ 58 Abs. 1 S. 1 LBO BW), so dass dann ebenfalls ein rechtmäßiger Zustand entsteht.

und

angemessen ist (synonym: proportional, verhältnismäßig i.e.S., zumutbar), d.h. die Auswirkungen der von der Behörde ergriffenen Maßnahme für den Betroffenen dürfen nicht außer Verhältnis stehen zu dem von der Behörde mit der Maßnahme verfolgten Zweck. Im Zuge der hierbei anzustellenden Prüfung, dem „Herzstück der Verhältnismäßigkeitsprüfung“

Klatt/Meister JuS 2014, 193 (196)., sind in einem ersten Schritt die abstrakte Wertigkeit sowohl des durch den Verwaltungsakt beim Adressaten betroffenen Rechtsguts als auch des mit der Maßnahme im Einzelfall verfolgten öffentlichen Interesses – unter Angabe der jeweiligen normativen Verankerung – gegenüberzustellen. Sodann erfolgt eine Abwägung anhand der konkreten Intensität der Betroffenheit des Rechtsguts des Bürgers (z.B. vollständige Untersagung eines bestimmten Verhaltens oder lediglich Regelung von dessen näheren Modalitäten) und des von der Verwaltung verfolgten öffentlichen Interesses (z.B. tatsächliche Gefahr oder nur Gefahrenverdacht).Näher hierzu Kluckert JuS 2015, 116 mit dem weiteren Aspekt des „Nutzeffekts“.

Beispiel

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Behörde B erlässt gegenüber Fabrikant F einen Bescheid, durch den F verpflichtet wird, den Schornstein seiner Fabrik um 50m zu erhöhen. Zur Begründung führt B aus, dass hierdurch Rauchbelästigungen für die Anlieger verhindert werden sollen. F meint, diese Anordnung sei rechtswidrig, weil sie ihn finanziell in unverhältnismäßiger Weise belaste. Hat F Recht, wenn sich die Rauchbelästigung weder durch eine geringere Erhöhung des Schornsteins (z.B. auf 25m) noch durch den Einbau einer kostengünstigeren Filteranlage verhindern lässt?

F hat dann Recht, wenn sich die für ihn aus der Anordnung ergebende finanzielle Belastung außer Verhältnis steht zum hiermit erstrebten Erfolg, nämlich dem Schutz der Gesundheit der Anlieger. Da sich hierbei allerdings um ein besonders hohes Gut handelt (siehe Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG), muss die (Grund-)Rechtsposition des F, in die mit der Anordnung eingegriffen wird, im konkreten Fall schon besonders intensiv nachteilig betroffen sein (z.B. aufgrund sehr hoher Kosten für die Schornsteinerhöhung um 50m) und darf der hierdurch eintretende Erfolg gleichwohl nur von geringem Ausmaß sein (z.B. trotz Erhöhung des Schornsteins um 50m tritt nur eine sehr geringe Verbesserung der Luftqualität für die Anlieger ein), damit sich die Anordnung mangels Angemessenheit als unverhältnismäßig erweist.

Expertentipp

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Ergibt die Auslegung der jeweiligen gesetzlichen Vorschrift, dass die Verwaltung die dort angeordnete Regelung im Einzelfall zwingend treffen muss (gebundene Entscheidung), so liegt der Schwerpunkt der Verhältnismäßigkeitsprüfung auf der Ebene des Gesetzes. Insoweit hat die Prüfung rein abstrakt und unter völliger Ausklammerung der Umstände des Einzelfalls zu erfolgen! Genügt das Gesetz den diesbezüglichen Anforderungen nicht, so ist mangels rechtmäßiger gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage auch die von der Behörde in Vollzug dieses Gesetzes angeordnete Einzelfallregelung denknotwendig rechtswidrig. Räumt das Gesetz der Behörde dagegen z.B. Ermessen ein, so wird das Gesetz selbst regelmäßig in Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit stehen. In diesem Fall ist die Verhältnismäßigkeit der von der Verwaltung konkret getroffenen Maßnahme (Verwaltungsakt) näher zu untersuchen. Innerhalb der jeweiligen Verhältnismäßigkeitsprüfung (und dort v.a. im Rahmen der Angemessenheit als „Königsdisziplin“), die nicht selten ein Schwerpunkt der Falllösung darstellt, steht das Argumentationsvermögen des Bearbeiters im Vordergrund. Dabei geht es weniger um das letztlich erzielte Ergebnis als vielmehr darum, sämtliche relevanten Hinweise des Sachverhalts in der vorstehend aufgezeigten Struktur methodisch und stilistisch sauber sowie rational nachvollziehbar zu verarbeiten.

Michael JuS 2001, 148; Reuter Jura 2009, 511 (512); Voßkuhle JuS 2007, 429 (431); Wienbracke Einführung in die Grundrechte, Rn. 186 ff., 224.

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