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Allgemeines Verwaltungsrecht - 2. Begründung

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Allgemeines Verwaltungsrecht

2. Begründung

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Zur rechten Form („gute Verwaltung“) des schriftlich oder elektronisch erlassenen bzw. bestätigten Verwaltungsakts gehört grundsätzlich auch dessen ordnungsgemäße Begründung, siehe allgemein § 39 Abs. 1 VwVfG (vgl. auch § 121 Abs. 1 AO, § 35 Abs. 1 SGB X) und speziell z.B. § 31 Abs. 1 S. 2 AsylVfG, § 69 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 VwVfG, § 73 Abs. 3 S. 1 VwGO.

Unabhängig von diesen positiv-rechtlichen Regelungen des einfachen Gesetzesrechts gilt das Erfordernis der Begründung von in die Rechte des Bürgers eingreifenden Verwaltungsakten allgemein kraft Verfassungsrechts (Rechtsstaatsprinzip, Art. 19 Abs. 4 GG und Grundrechte), siehe Schoch Jura 2005, 757 m.w.N. Diese hat die Funktion, den Bürger von der behördlichen Entscheidung zu überzeugen (Akzeptanzfunktion) bzw. die Chancen eines Rechtsbehelfs zu beurteilen (Rechtsschutzfunktion) und dient der erlassenden Behörde (Selbstkontrollfunktion) sowie den übergeordneten Aufsichts-/Widerspruchsbehörden bzw. dem Verwaltungsgericht als Ausgangspunkt für die Kontrolle der getroffenen Maßnahme (Kontrollfunktion, siehe das Beispiel in Rn. 150).

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Gem. § 39 Abs. 1 S. 2 VwVfG sind in der Begründung die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Erforderlich – zugleich aber auch ausreichend – ist damit die Mitteilung von denjenigen (tragenden/entscheidungserheblichen; nicht: allen) Sachverhaltsangaben und Rechtsüberlegungen (i.d.R. inkl. Zitat der einschlägigen Normen), welche für die Behörde ausschlaggebend waren, den begründungspflichtigen Verwaltungsakt zu erlassen (rein formelle Begründungspflicht). Ob diese aus Behördensicht maßgeblichen Gründe letztlich auch einer rechtlichen Überprüfung standhalten, ist im Rahmen von § 39 Abs. 1 VwVfG dagegen unerheblich.

Ein Anspruch des Bürgers auf eine materiell richtige Begründung besteht nach h.M. nicht, siehe das Beispiel bei Wolff in: ders./Decker VwGO/VwVfG § 39 VwVfG Rn. 2. Insbesondere die Angabe der falschen Ermächtigungsgrundlage führt daher nicht zu einem Verstoß gegen § 39 Abs. 1 VwVfG, siehe Erichsen/Schröder Jura 2010, 824 (827) m.w.N. Diese Frage ist vielmehr innerhalb der materiellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts zu untersuchen (Rn. 215 ff.).

Beispiel

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Die Polizei hat als Adressaten einer von ihr erlassenen Verfügung einen von mehreren in Betracht kommenden Störern ausgewählt. Die hierfür ausschlaggebenden Gründe hat sie in der Verfügung ausführlich dargelegt. Auch wenn sich später im gerichtlichen Verfahren herausstellen sollte, dass diese Begründung ermessensfehlerhaft und die Verfügung daher materiell rechtswidrig sein sollte,

Zum Nachschieben von Gründen siehe Rn. 221 ff. ist dem formellen Begründungserfordernis des § 39 Abs. 1 S. 3 VwVfG jedoch genügt.

Umgekehrt liegt jedoch dann ein Verstoß gegen § 39 Abs. 1 VwVfG vor, wenn der Verwaltungsakt zwar in materiell-rechtlicher Hinsicht einwandfrei begründet worden ist, die angeführte Begründung aber nicht den wirklichen Beweggründen der Behörde entspricht.

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Auch im Rahmen dieser (bloß) formellen Begründungspflicht darf sich die Behörde in Anbetracht des von § 39 Abs. 1 VwVfG verfolgten Normzwecks freilich nicht auf rein formelhafte, allgemeine Darlegungen bzw. die bloße Wiedergabe des Sachverhalts oder des Gesetzeswortlauts beschränken, sondern muss Ausführungen zum konkreten Einzelfall anstellen, wobei auch Bezugnahmen auf dem Beteiligten bekannte und vorliegende Schriftstücke zulässig sind. Im Einzelnen können Inhalt und Umfang der Begründung in Abhängigkeit vom betroffenen Rechtsgebiet bzw. von etwaig vorhandenen gesetzlichen Entscheidungsvorgaben sowie den konkreten Fallumständen variieren. So genügt zur Begründung der vom Gesetzgeber als Regelfall vorgesehenen Verwaltungsentscheidung (v.a. intendiertes Ermessen) regelmäßig ein Hinweis auf das Gesetz und die dort für den Regelfall vorgesehene Rechtsfolge sowie dass für eine davon abweichende Entscheidung keine Gründe vorgebracht wurden und auch sonst nicht ersichtlich waren. Demgegenüber sind die Anforderungen an eine ordnungsgemäße Begründung bei nicht eingeschränkten Ermessensentscheidungen strenger. Allgemein gilt nach § 39 Abs. 1 S. 3 VwVfG hinsichtlich der Begründung von Ermessensentscheidungen, dass diese auch diejenigen Gesichtspunkte erkennen lassen „soll“, d.h. im Regelfall „muss“, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist.

Fehlt es an einer gem. § 39 Abs. 1 VwVfG notwendigen formellen Begründung, so deutet dies zugleich auf einen (materiell-rechtlichen) Ermessensfehler i.S.v. § 40 VwVfG hin (Ermessensnichtgebrauch), siehe Schoch Jura 2005, 757 (758) m.w.N. Entsprechendes trifft u.a. auf BeurteilungenV.a. für berufsbezogene (Art. 12 Abs. 1 GG) Prüfungsentscheidungen resultiert trotz § 2 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG eine (strenge) Begründungspflicht unmittelbar aus dem Grundgesetz (siehe das Beispiel in Rn. 150). sowie politische und wirtschaftliche (Be-)Wertungen zu.

Hinweis

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Den Anforderungen des § 39 Abs. 1 VwVfG ist dann Genüge getan, wenn die Behörde „unter Anführung von Tatsachen fallbezogen darlegt, warum sie gerade so und nicht anders entschieden hat.“

BayVGH BayVBl. 1990, 179 (181).

Beispiel

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Landwirt L wurde ein Grünbrache-Zuschuss mit der Auflage gewährt, die betreffende Fläche nicht zu düngen sowie den Aufwuchs nicht zu Futterzwecken zu verwenden oder in irgendeiner Form zu vermarkten. Bei einer anschließenden Ortsbesichtigung stellten Bedienstete der zuständigen Behörde B allerdings fest, dass die Flächen mit Weizen und Hafer begrünt, der Aufwuchs von Schafen „abgehütet“ und Spuren nach Herbizideinwirkung vorhanden waren. Daraufhin widerruft B den Bewilligungsbescheid gemäß dem insoweit anwendbaren § 49 Abs. 3 S. 1 VwVfG, „weil der beantragte Grünbrache-Zuschuss nicht gewährt werden könne, da der Aufwuchs nicht zu Futterzwecken habe verwendet werden dürfen.“ Weitere Ermessenserwägungen enthält der Widerrufsbescheid nicht – weshalb L die Meinung vertritt, dass der Widerruf wegen Verstoßes gegen § 39 Abs. 1 S. 3 VwVfG rechtswidrig sei. Ist diese Ansicht des L zutreffend?

Nein. Denn ist eine ermessenseinräumende Vorschrift wie hier § 49 Abs. 3 S. 1 VwVfG dahin auszulegen, dass sie für den Regelfall von einer Ermessensausübung in einem bestimmten Sinne ausgeht (intendiertes Ermessen), so müssen besondere Gründe vorliegen, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung dagegen von selbst. Versteht sich aber das Ergebnis von selbst, so bedarf es insoweit nach § 39 Abs. 1 S. 3 VwVfG auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung. Um eine i.d.S. ermessenslenkende Norm handelt es sich z.B. bei § 48 Abs. 2 S. 4 VwVfG, wonach Verwaltungsakte bei Vorliegen bestimmter, in der Person des von ihnen Begünstigten liegender Umstände „in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit“ zurückzunehmen sind. Nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, liegt ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des Ermessens vor, wenn diese Umstände von der Behörde nicht erwogen worden sind. Hier sind ermessenslenkende Vorgaben im vorgenannten Sinne in § 7 Abs. 1 S. 1 BHO und § 6 Abs. 1 HGrG enthalten. Diese Vorschriften betreffend die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowohl der Aufstellung als auch der Ausführung des Haushaltsplans ist zu entnehmen, dass bei Verfehlung des mit der Gewährung von öffentlichen Zuschüssen verfolgten Zwecks im Regelfall das Ermessen nur durch eine Entscheidung für den Widerruf fehlerfrei ausgeübt werden kann. Diese Haushaltsgrundsätze überwiegen im Allgemeinen das Interesse des Begünstigten, den Zuschuss behalten zu dürfen, und verbieten einen großzügigen Verzicht auf den Widerruf von Subventionen. Im Fall des L lagen im Zeitpunkt des Widerrufs der Bewilligung die Voraussetzungen vor, die eine solche Verwaltungsentscheidung ohne weitere Abwägung des „Für und Wider“ ermöglichten. Zum einen ist der Zweck des Grünbrache-Programms aufgrund des Zuwiderhandelns des L gegen die behördliche Auflage unstreitig nicht erreicht worden. Zum anderen bedurfte es der Erwähnung individueller Besonderheiten in der Begründung der Ermessensentscheidung nicht, weil L insoweit keine Darlegungen gemacht hatte, die B hätten veranlassen müssen, auf sie einzugehen. Bei dem Widerruf des Bewilligungsbescheids handelt es sich um die nicht begründungsbedürftige Regelfolge des Auflagenverstoßes.

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Abweichend vom Regelfall des § 39 Abs. 1 VwVfG enthält § 39 Abs. 2 VwVfG aus Gründen der Verwaltungsökonomie eine Reihe von abschließenden (str.

Kopp/Ramsauer VwVfG § 39 Rn. 31 m.w.N.) Ausnahmen vom Begründungserfordernis, die als solche nach allgemeiner juristischer Methodik eng auszulegen sind. Ob die Behörde von dieser Möglichkeit Gebrauch macht, steht in ihrem Ermessen („bedarf“, d.h. muss, „nicht“; sie „kann“ aber). Da § 39 Abs. 1 VwVfG nicht allein den Interessen des Bürgers dient, kann dieser nach richtiger Ansicht auf die Begründung nicht wirksam verzichten (fehlende Dispositionsbefugnis).

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Die Voraussetzungen der in der Praxis neben § 39 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG (Allgemeinverfügung) wohl bedeutsamsten Ausnahmeregelung des § 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG (Auffassung der Behörde ist bereits bekannt oder auch ohne Begründung erkennbar) liegen regelmäßig dann vor, wenn während eines länger andauernden Verwaltungsverfahrens intensive Verhandlungen zwischen dem Betroffenen und der Behörde geführt wurden. Ebenso können zahlreiche Hinweise der Behörde und wiederholte Stellungnahmen gegenüber dem Betroffenen zu einer Bejahung von § 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG führen. Nicht ausreichend für ein Absehen von der Begründung unter Berufung auf diese Vorschrift ist es hingegen, wenn der Betroffene lediglich ahnt, was die Behörde mit ihrem Vorgehen wohl meinen könnte.

Siehe Schoch Jura 2005, 757 (759) m.w.N.

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