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Allgemeines Verwaltungsrecht - f) Akteneinsicht

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Allgemeines Verwaltungsrecht

f) Akteneinsicht

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Damit der Beteiligte

In Massenverfahren (vgl. §§ 17 f. VwVfG) haben nur die Vertreter einen Anspruch auf Akteneinsicht, siehe § 29 Abs. 1 S. 3 VwVfG. im Verwaltungsverfahren effektiv mitwirken und im Rahmen seiner Anhörung eine qualifizierte Stellungnahme abgeben kann, ist es erforderlich, dass er über die hierzu erforderlichen Informationen verfügt. Um diese Informationen zu erlangen sowie zur Herstellung einer diesbezüglichen „Waffengleichheit“ (faires Verfahren) und zwecks öffentlicher Kontrolle der Verwaltung normiert § 29 Abs. 1 S. 1 VwVfG eine Pflicht („hat“, gebundene Entscheidung) der Behörde, den Beteiligten in dem Umfang („soweit“) Einsicht in die das Verfahren betreffenden – inkl. beigezogener – Akten zu gestatten, wie deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung der rechtlichen Interessen der Beteiligten erforderlich ist. Um ein Leerlaufen dieses Anspruchs des Bürgers zu verhindern, wird § 29 VwVfG mittelbar zudem die Pflicht der Behörde zur (ordnungsgemäßen, insbesondere vollständigen) Aktenführung entnommen.

Definition

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Definition: Akten

Unter Akten sind alle das konkrete Verfahren betreffenden Unterlagen wie Schriftsätze (inkl. Randbemerkungen), Gutachten, Aktenvermerke usw. zu verstehen (materieller Aktenbegriff).

Kopp/Ramsauer VwVfG § 29 Rn. 13.

Maßgeblich ist die funktionale Zuordnung von Datenträgern zu einem bestimmten Verfahren, nicht dagegen die Art bzw. der Ort der Aufbewahrung bzw. Ablage. Die Einsichtnahme bei der aktenführenden Behörde (§ 29 Abs. 3 S. 1 VwVfG; Ausnahme: § 29 Abs. 3 S. 2 VwVfG) hat in der Weise zu erfolgen, dass der Berechtigte unter nach Zeit, Ort und sonstigen Umständen zumutbaren Bedingungen Gelegenheit erhält, den Inhalt der Akte zur Kenntnis zu nehmen. Ob er in diesem Rahmen Abschriften oder Ablichtungen (Kopie) der Akte anfertigen darf, entscheidet die Behörde in Ermangelung einschlägiger Regelungen (wie z.B. § 25 Abs. 5 SGB X) nach pflichtgemäßem Ermessen. Wird durch deren Anfertigung der laufende Verwaltungsbetrieb nicht nennenswert beeinträchtigt und erfolgt die Anfertigung der Kopien durch und auf Kosten des Berechtigten, so reduziert sich das behördliche Ermessen regelmäßig auf Null zugunsten eines entsprechenden Anspruchs. Im Fall der elektronischen Aktenführung wird das „Wie“ der Gewährung von Akteneinsicht durch die Behörden des Bundes in § 8 EGovG geregelt.

Beispiel

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R ist Richter am BVerwG. Als dort die Stellen von 2 Vorsitzenden Richtern neu zu besetzen waren, fand eine förmliche Ausschreibung nicht statt. Der Präsident des BVerwG erkundete aber in Einzelgesprächen mit den Richtern der beiden betroffenen Senate deren Interesse an einer Bewerbung und deren Meinung in der Besetzungsfrage. Er verfasste einen vorbereitenden Vermerk und einen an den Bundesminister der Justiz gerichteten Besetzungsbericht, worin er zur Eignung des R und anderer Richter Stellung nahm. R wandte sich mit einem „Widerspruch“ gegen eine sich abzeichnende Ernennung eines dienst- und erheblich lebensjüngeren Kollegen zum Vorsitzenden des Senats, dem er angehörte, und beantragte, ihm bei der Besetzung der Stelle diesen Kollegen nicht vorzuziehen. Gleichwohl wurde dieser Kollege zum Vorsitzenden des Senats ernannt. Nach erfolgter Zurückweisung des Widerspruchs des R beantragt dieser nunmehr Einsicht in den vorbereitenden Vermerk sowie den Besetzungsbericht des Präsidenten des BVerwG und beruft sich insoweit auf § 29 Abs. 1 S. 1 VwVfG. Hat R damit in der Sache Erfolg?

Nein. Ein Recht des R auf Einsicht in die streitigen Besetzungsvorgänge aus § 29 Abs. 1 S. 1 VwVfG besteht nicht. Das Besetzungsverfahren, in dessen Akten R Einsicht nehmen möchte, ist mit der Besetzung der Stelle durch einen anderen Richter und mit der bestandskräftigen Zurückweisung seines Widerspruchs abgeschlossen. § 29 Abs. 1 S. 1 VwVfG begründet keinen Anspruch auf Akteneinsicht außerhalb eines laufenden Verwaltungsverfahrens. Die Vorschrift gilt insoweit nicht für Verfahren, in denen – wie hier – gerade und ausschließlich darüber zu entscheiden ist, ob die beantragte Akteneinsicht zu gewähren ist. § 29 Abs. 1 S. 1 VwVfG statuiert für die Beteiligten eines Verwaltungsverfahrens (§ 13 Abs. 1 VwVfG) zwar einen Rechtsanspruch auf Einsicht in die das Verfahren betreffenden Akten. Dieser Anspruch besteht jedoch, wie sich aus dem Wortlaut der Vorschrift („die das Verfahren betreffenden Akten“) und ihrer systematischen Stellung in „Teil II“ des VwVfG betreffend „Allgemeine Vorschriften über das Verwaltungsverfahren“ ergibt, nur innerhalb eines laufenden Verwaltungsverfahrens. Das Einsichtsrecht beginnt frühestens mit der Einleitung des Verfahrens nach § 22 VwVfG und endet mit seinem Abschluss gem. § 9 VwVfG. Diese Auslegung entspricht im Übrigen auch den Vorstellungen des Gesetzgebers (vgl. BT-Drucks. 7/910, S. 52 f.), die zur Bestätigung eines durch objektive Gesetzesauslegung gefundenen Ergebnisses unterstützend herangezogen werden können. Aus § 29 Abs. 1 S. 2 VwVfG, wonach bis zum Abschluss des Verwaltungsverfahrens keine Einsicht in Entwürfe zu Entscheidungen sowie in Arbeiten zu ihrer unmittelbaren Vorbereitung zu gestatten ist, lässt sich richtigerweise nichts Gegenteiliges herleiten. Diese Vorschrift besagt nämlich nur, dass in die dort genannten Entwürfe usw. erst im Rahmen eines weiteren Verwaltungsverfahrens (z.B. eines Widerspruchsverfahrens) Einsicht genommen werden kann.

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Eine Ausnahme vom grundsätzlich bestehenden Recht auf Akteneinsicht ist in der aufgrund der verfassungsrechtlichen Bedeutung dieses Rechts abschließend zu verstehenden und restriktiv zu handhabenden Vorschrift des § 29 Abs. 2 VwVfG enthalten (ferner siehe § 29 Abs. 1 S. 2 VwVfG). Angesichts der dortigen Regelungstechnik (anspruchsausschließender Tatbestand) entscheidet die Behörde bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 29 Abs. 2 VwVfG – in Form eines Verwaltungsakts (str., vgl. Rn. 60) – nach ihrem Ermessen, ob sie die Akteneinsicht verweigert oder nicht. M.a.W.: Allein aus § 29 Abs. 2 VwVfG heraus (ggf. aber aus § 30 VwVfG) resultiert für die Behörde grundsätzlich keine Pflicht, sondern vielmehr nur eine Befugnis zur Weigerung. Erfolgt diese, so ist sie auf den erforderlichen Umfang („soweit“) zu reduzieren, beispielsweise durch Herausnehmen, Unkenntlichmachen (Schwärzen) oder Anonymisieren lediglich von Teilen der Akte. Hierüber ist der Einsichtnehmende zu informieren.

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Außerhalb des – persönlichen und zeitlichen – Anwendungsbereichs von § 29 Abs. 1 S. 1 VwVfG kann sich ein Akteneinsichtsrecht aus anderen gesetzlichen Regelungen (z.B. § 1 Abs. 1 S. 1 IFG, § 3 Abs. 1 S. 1 UIG, § 2 Abs. 1 S. 1 VIG) oder – bei Substantiierung eines berechtigten Interesses an der Akteneinsicht (insbesondere zwecks sachgerechter Grundrechtswahrnehmung) – aus einem allgemeinen Anspruch des Bürgers auf diesbezügliche ermessensfehlerfreie Entscheidung ergeben. Einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung bedarf es insoweit nicht.

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