Allgemeines Verwaltungsrecht - b) Ausgeschlossene Personen

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Allgemeines Verwaltungsrecht

b) Ausgeschlossene Personen

Inhaltsverzeichnis

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Damit das Verwaltungsverfahren zugunsten der optimalen Aufgabenerfüllung durch die Behörde und des Rechtsschutzes des Bürgers von etwaigen sachfremden Einflüssen seitens der mit der Verfahrensdurchführung befassten Amtswalter freigehalten und damit auch insoweit ein rechtsstaatlich einwandfreies Verfahren bar von jeder Parteilichkeit gewährleistet wird,

Bei § 20 VwVfG handelt es sich um die einfach-gesetzliche Ausprägung des aus Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Gebots der „Lauterkeit und Unparteilichkeit der Amtsträger“, BVerfG NVwZ 2009, 1217 (1219). sind die in § 20 Abs. 1 VwVfG genannten Personen unmittelbar kraft Gesetzes von der Tätigkeit im konkreten Verwaltungsverfahren auf Seiten der Behörde ausgeschlossen (Rn. 172). Um über die in § 20 Abs. 1 VwVfG abschließend typisierten Fälle von gesetzlich unwiderlegbar vermuteten Interessenskonflikten hinaus auch ansonsten bereits den „bösen Schein“ der Befangenheit zu verhindern, sieht der gegenüber § 20 Abs. 1 VwVfG als allgemeiner Auffangtatbestand fungierende § 21 VwVfG (Rn. 173) den Ausschluss einer Person vom Verfahren auf Seiten der Behörde durch konstitutiv wirkenden Behördenleiterbeschluss vor; vgl. auch § 18 GemO BW, Art. 49 bay. GO, § 31 GO NRW.

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Das Vorliegen eines Ausschlussgrunds nach § 20 Abs. 1 VwVfG (vgl. auch § 82 AO, § 16 SGB X) ist von Amts wegen zu berücksichtigen. Ein förmliches Recht der Verfahrensbeteiligten auf Ablehnung eines Amtsträgers wegen Befangenheit sehen die §§ 20 Abs. 1, 21 VwVfG dagegen nicht vor. Vielmehr müssen die Verfahrensbeteiligten umgekehrt solche Befangenheits-/Ablehnungsgründe, die nur ihnen – nicht aber auch der Behörde – bekannt sind, aufgrund von § 26 Abs. 2 VwVfG unverzüglich geltend machen, um das Recht zur späteren Rüge einer Verletzung des § 20 Abs. 1 bzw. § 21 VwVfG nicht zu verlieren. Andernfalls nämlich hätten es die Beteiligten in der Hand, den Vortrag von Ausschlussgründen vom Ergebnis der behördlichen Endentscheidung abhängig zu machen. Ein Recht des Amtsträgers auf Selbstablehnung wird zum Teil unter Hinweis auf dessen Persönlichkeitsrecht sowie den o.g. Sinn und Zweck von § 20 Abs. 1 VwVfG bejaht. Aus diesem folgt zugleich, dass § 20 Abs. 1 VwVfG nur solche Mitwirkungshandlungen erfasst, die Einfluss auf den Verfahrensverlauf und/oder dessen Ergebnis haben können, nicht jedoch rein passives Verhalten sowie neutrale (Boten-/Fahrer-/Schreib-/Zustellungs-)Tätigkeiten. Ein Anspruch auf Einsatz eines unbefangenen Amtsträgers besteht nicht. Ein i.S.v. § 20 Abs. 1 S. 2 VwVfG „durch“ die Tätigkeit bzw. Entscheidung erlangter „Vorteil oder Nachteil“ kann sowohl rechtlicher als auch wirtschaftlicher, immaterieller oder sonstiger Natur sein. Aufgrund dieses recht weiten Begriffsverständnisses verlangt das Gesetz insoweit zudem noch korrigierend nach einem „Unmittelbarkeits“-Zusammenhang zwischen der Tätigkeit/Entscheidung und dem Vor-/Nachteil. Dieser liegt vor, wenn aufgrund der Umstände des Einzelfalls bei wertender Betrachtung aus der Sicht eines gerecht und billig Denkenden in Anbetracht des Vor-/Nachteils die Unparteilichkeit des Handelns nicht mehr als ausreichend gewährleistet erscheint. Ein bloßer Gruppenvorteil bzw. -nachteil ist dagegen nach § 20 Abs. 1 S. 3 VwVfG unschädlich.

Beispiel

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Die nordrhein-westfälische Behörde B widerrief die dem Landwirt L unter Widerrufsvorbehalt erteilte Nachtbetriebsgenehmigung für eine Windkraftanlage, nachdem Immissionsmessungen auf einem benachbarten Grundstück eine Überschreitung der nach der Genehmigung dort maximal zulässigen Lärmwerte ergeben hatten. L meint, das dem Widerruf vorangegangene Verwaltungsverfahren sei rechtswidrig verlaufen, da – was sachlich zutreffend ist – die Mitarbeiter des insoweit zuständigen Landesumweltamts zur Durchführung der der Aufhebungsentscheidung zu Grunde liegenden 8 jeweils 15-minütigen Geräuschmessungen auf dem Grundstück der Nachbarn von L eine Geräuschmessstation aufgebaut und die Nachbarn des L durch Aushändigung eines Schlüssels in die Lage versetzt hatten, durch Inbetriebnahme des Aufzeichnungsgeräts jeweils die Registrierung der von der Windkraftanlage ausgehenden Geräusche zu starten. Trifft diese Rechtsansicht des L zu, wenn dessen Nachbarn seit Jahren eine Klage vor dem Verwaltungsgericht führen, um die Aufhebung der für die Windkraftanlage des L erteilten Baugenehmigung zu erreichen?

Ja. Das dem Widerruf vorangegangene Verwaltungsverfahren zur Ermittlung der Entscheidungsgrundlagen ist, soweit bei der Messung der von der umstrittenen Windkraftanlage verursachten Immissionswerte die Nachbarn beteiligt waren, wegen eines Verstoßes gegen § 20 Abs. 1 S. 2 VwVfG NRW rechtsfehlerhaft. Nach dieser Vorschrift darf in einem Verwaltungsverfahren für eine Behörde nicht tätig werden, wer durch die Tätigkeit einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil erlangen kann. Als Ausprägung des Grundsatzes eines fairen Verfahrens fordert § 20 Abs. 1 VwVfG NRW den Ausschluss jeglicher Mitwirkung durch Beteiligte und andere Personen, bei denen nach den maßgeblichen Umständen des konkreten Falls eine Unparteilichkeit des Handelns nicht gewährleistet ist. Untersagt sind nach § 20 Abs. 1 VwVfG NRW alle Handlungen, durch die die in der Vorschrift bezeichneten Personen Einfluss auf die Behördenentscheidung nehmen können. Diese Grundsätze hat B nicht beachtet. Die Erhebung der Messdaten durch das Landesumweltamt war Teil des Verwaltungsverfahrens, das mit dem Erlass des Widerrufsbescheids seinen Abschluss gefunden hat. Die Datenerhebung erfolgte auf Veranlassung der für die Anlagenüberwachung zuständigen Behörde B und stellte sich definitionsgemäß als eine i.S.v. § 9 VwVfG NRW nach außen wirkende Tätigkeit einer Behörde dar, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines Verwaltungsakts gerichtet war. In diesem Verfahren sind die Nachbarn des L für das Landesumweltamt und damit letztlich auch für B tätig geworden, obwohl ihre Unparteilichkeit, die § 20 Abs. 1 VwVfG NRW für alle am Verwaltungsverfahren Beteiligten sicherstellen soll, nicht gewährleistet war. Sie führen seit Jahren eine Anfechtungsklage gegen die dem L für die fragliche Windkraftanlage erteilte Baugenehmigung. Mit dem hier in Rede stehenden Widerruf der Nachtbetriebsgenehmigung wäre dieses Ziel bereits teilweise verwirklicht. Es stand mithin von vornherein fest, dass mit der das Verwaltungsverfahren abschließenden Entscheidung für die Nachbarn des L ein unmittelbarer Vorteil verbunden sein konnte, der sich schließlich auch realisiert hat.

Das Mitwirkungsverbot des § 20 Abs. 1 VwVfG NRW betrifft nicht nur die für die Behörde tätigen Amtswalter, sondern auch solche Privatpersonen, die von der Behörde im Verwaltungsverfahren zur Vorbereitung der Entscheidung unterstützend herangezogen werden. Zu Letzteren gehören hier die Nachbarn des L, denen mit der eigenverantwortlichen Bestimmung der Aufzeichnungszeiträume ein wesentlicher Einfluss auf die Zusammenstellung der maßgeblichen Messdaten und damit auf den Ausgang des Verwaltungsverfahrens eingeräumt worden ist. Die zu beanstandende Mitwirkungshandlung der Nachbarn beinhaltet einen für das Ergebnis der Datenerhebung maßgeblichen Auswahl- und Entscheidungsprozess und ist deshalb im Hinblick auf die vorstehenden Ausführungen keinesfalls als eine von § 20 Abs. 1 VwVfG NRW nicht erfasste nicht entscheidungsbezogene technische Hilfe zu beurteilen. Die Bestimmung der Aufzeichnungszeiträume darf nicht unkontrolliert dem durch die Immissionen Betroffenen, in dessen Interesse die einen Dritten belastende Verwaltungsentscheidung ergehen soll, überlassen werden. Schon der bloße äußere Schein einer sachwidrigen Verflechtung öffentlicher und privater Interessen oder einer Parteinahme für einen anderen soll durch § 20 Abs. 1 VwVfG NRW vermieden werden. Das gilt hier umso mehr, als die Übertragung der eigenverantwortlichen Bestimmung der Aufzeichnungszeiträume auf den Betroffenen bei gleichzeitig fehlender behördlicher Kontrolle des Aufzeichnungsvorgangs die Gefahr der Manipulation in sich trägt. Dass hier keine konkreten Anhaltspunkte für eine solche ersichtlich sind, ist für die zu bejahende Frage, ob die Nachbarn des L zu dem Personenkreis zählen, für den die Befangenheit gem. § 20 Abs. 1 VwVfG NRW gesetzlich unwiderleglich vermutet wird, in Anbetracht der vorgenannten Zielsetzung dieser Vorschrift ohne Belang.

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Ein Grund i.S.d. § 21 VwVfG (vgl. auch § 83 AO, § 17 SGB X), der geeignet ist, „Misstrauen“ gegen eine unparteiische Amtsausübung zu rechtfertigen („böser Schein“), liegt vor, wenn aufgrund objektiv feststellbarer Tatsachen für die Beteiligten des Verfahrens nach den Gesamtumständen die subjektiv vernünftigerweise mögliche Besorgnis nicht auszuschließen ist, dass ein bestimmter Amtsträger in der Sache nicht unparteiisch, -voreingenommen oder -befangen entscheidet (z.B. die in nachprüfbaren Tatsachen manifestierte Freund-/Feindschaft zu einem Beteiligten sowie unsachliche oder verletzende Äußerungen im Verfahren).

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