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Allgemeines Verwaltungsrecht - d) Rechtsnachfolge

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Allgemeines Verwaltungsrecht

d) Rechtsnachfolge

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Tritt während eines anhängigen Verwaltungsverfahrens eine Gesamt- (Universalsukzession, z.B. Erbfall, § 1922 Abs. 1 BGB; Firmenübernahmen, § 25 HGB; Umwandlung i.S.v. §§ 2 ff., 123 ff., 174 ff. UmwG) oder Einzelrechtsnachfolge (Singularsukzession, z.B. §§ 398, 873 Abs. 1, 929 BGB)

Zu den sich insoweit aus dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes ergebenden Anforderungen siehe Zacharias JA 2001, S. 720 (725) m.w.N. auf Seiten des Beteiligten ein, so richten sich die diesbezüglichen Rechtsfolgen mangels Regelung im VwVfG nach dem jeweiligen Fachrecht (z.B. § 4 Abs. 3 BBodSchG, § 3 LVwVG BW, § 75 Abs. 2 BauO NRW) bzw. subsidiär nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen. Voraussetzung für die Annahme einer Rechtsnachfolge in eine öffentlich-rechtliche Rechts- und Pflichtenposition ist hiernach das Vorliegen einer hinreichend konkretenWelche genauen Anforderungen an den Konkretisierungsgrad in Abgrenzung zu einem abstrakten Rechtszustand zu stellen sind, ist str., siehe den Meinungsüberblick bei Zacharias JA 2001, 720 (722). Einer öffentlich-rechtlichen Rechtsnachfolge in eine Einzel-/Gesamtrechtsnachfolge bei abstrakter Zustandsverantwortlichkeit bedarf es nicht, da der Rechtsnachfolger hier selbst verantwortlich ist, siehe Nolte/Niestedt JuS 2000, 1071 (1073). Dort (S. 1074 f.) auch zur Frage der Übergangsfähigkeit der Verhaltensverantwortlichkeit. nachfolgefähigen RechtspositionNachweise zum Meinungsstand der insoweit gestellten Anforderungen bei Peine JuS 1997, 984 (986); Remmert in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht § 18 Rn. 18. Zur Rechtsnachfolge speziell im Polizei- und Baurecht siehe Rau Jura 2000, 37; Sodan/Ziekow Grundkurs Öffentliches Recht § 77 Rn. 3 f. (zu verneinen bei höchstpersönlichen RechtenNicht zu diesen gehören etwa beamtenrechtliche Beihilfeansprüche, die mithin vererblich sind, siehe BVerwGE 137, 30 (35) unter Aufgabe von BVerwGE 16, 63 (69 f.). wie z.B. Zwangsmittelandrohung [siehe das Beispiel in Rn. 355], Fahrerlaubnis nach § 2 StVG, Waffenschein nach § 10 Abs. 4 WaffG; zu bejahen bei vertretbaren Handlungen bzw. sachbezogenen Rechtspositionen, die wie z.B. eine Abrissverfügung von ihrem Rechtsträger ablösbar sind [siehe das Beispiel in Rn. 355]) sowie eines Nachfolgetatbestands, wobei die h.M.Vgl. Nolte/Niestedt JuS 2000, 1071 (1075, 1173 ff.); Zacharias JA 2001, 720 (725), jeweils m.w.N. insoweit auf die vorgenannten zivilrechtlichen Vorschriften abstellt. Allerdings ist – ohne gesetzlichen Rechtsnachfolgetatbestand (und Übergangsfähigkeit der jeweiligen Pflicht) – die Singularsukzession in eine durch Verwaltungsakt konkretisierte Ordnungspflicht unwirksam. „Die befreiende Übertragung öffentlich-rechtlicher Ordnungspflichten durch Rechtsgeschäft ohne Beteiligung der zuständigen Behörde ist […] ausgeschlossen.“BVerwG NVwZ 2012, 888.

Definition

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Definition: Rechtsnachfolge

Rechtsnachfolge meint den Rechts- und Pflichtenübergang von einer natürlichen oder juristischen Person auf eine von ihr verschiedene Rechtsperson. M.a.W.: Substitution des Rechtssubjekts bei Kontinuität des Rechtsobjekts.

Zacharias JA 2001, 720 (721) m.w.N.

Sind diese Voraussetzungen erfüllt, so hat dies – vorbehaltlich abweichender gesetzlicher Regelungen – im Fall der Gesamtrechtsnachfolge analog § 239 Abs. 2 ZPO zur Konsequenz, dass der Rechtsnachfolger automatisch in das Verwaltungsverfahren in demjenigen Stadium eintritt, in dem es sich bei Eintritt der Gesamtrechtsnachfolge befindet. Im Fall der Einzelrechtsnachfolge sind die Rechtsfolgen dagegen umstritten (automatische Rechtsnachfolge oder Ermessensentscheidung der Behörde, das Verfahren mit dem Rechtsnachfolger fortzuführen/einzustellen).

Nachweise bei Kopp/Ramsauer VwVfG § 13 Rn. 64 ff. Findet eine Rechtsnachfolge im vorgenannten Sinn dagegen nicht statt, so ist das bisherige Verwaltungsverfahren erledigt und muss ggf. in Bezug auf einen neuen Beteiligten von vorne beginnen.

Beispiel

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E betreibt eine Nährmittelfabrik, in der er sich hauptsächlich mit der Abfüllung importierten Honigs befasst. Auf einer Parzelle des Betriebsgrundstücks errichtete E ein Betriebsgebäude, das von der zuständigen nordrhein-westfälischen Behörde B widerruflich genehmigt wurde. Später erklärte B gegenüber E den Widerruf der Baugenehmigung und erließ eine Beseitigungsanordnung. Der hiergegen erhobene Widerspruch des E blieb ebenso erfolglos wie die nachfolgende Anfechtungsklage vor dem VG. Auch im Berufungsverfahren vor dem OVG hatte E nur teilweisen Erfolg. Während des Revisionsverfahrens vor dem BVerwG verstarb E und wurde von seiner Ehefrau F beerbt. Daraufhin vertritt B nunmehr die Rechtsansicht, mit dem Tod des E habe sich die Hauptsache erledigt und die Klage sei mangels Rechtsschutzbedürfnisses der F unzulässig. Zu Recht?

Nein. Das Rechtsschutzbedürfnis ist nicht deswegen weggefallen, weil die gegen E erlassene, mit dem Widerruf der Baugenehmigung verbundene Beseitigungsanordnung nicht gegen F als die (Gesamt-)Rechtsnachfolgerin des E wirken würde. Vielmehr entfaltet die Beseitigungsanordnung auch F gegenüber Wirkung mit der Folge, dass diese Anordnung die Grundlage für eine Verwaltungsvollstreckung gegen F darstellen kann. Die gegen den Eigentümer erlassene Anordnung der Beseitigung eines Bauwerks wirkt – jedenfalls grundsätzlich und insbesondere im Fall der Gesamtrechtsnachfolge – gegen den Rechtsnachfolger. Die Gegenmeinung, die entscheidend auf den höchstpersönlichen Charakter der aus dem öffentlichen Recht fließenden Rechte und Pflichten abstellt und daraus herleitet, dass die Haftung dessen, der für den baurechtmäßigen Zustand seines Grundstücks einzustehen hat, als höchstpersönlich angesehen werden müsse, vermag nicht zu überzeugen. Zwar ist es richtig, dass nicht die Sache (das Grundstück) selbst, sondern der Eigentümer oder Gewaltinhaber polizeipflichtig ist. Doch der Schluss aus dieser Feststellung auf den höchstpersönlichen Charakter der Zustandshaftung des Grundstückseigentümers stellt nicht genügend in Rechnung, dass die eine Polizeipflicht konkretisierende baupolizeiliche Verfügung grundstücksbezogen ist und gerade aus dieser Tatsache ihrer „Dinglichkeit“ ihr besonderes Gepräge erhält. Diese Sichtweise wird bestätigt durch die Vorschrift des § 75 Abs. 2 BauO NRW, die ausspricht, dass die Baugenehmigung auch gegen den Rechtsnachfolger wirkt. Dies hängt damit zusammen, dass Baugenehmigungsverfahren und Baugenehmigung regelmäßig auf das Vorhaben und nicht auf die Person des Eigentümers abstellen. Gleiches gilt für die eine Zustandshaftung konkretisierende Beseitigungsanordnung. Dabei wird nicht übersehen, dass Widerruf und Beseitigungsanordnung regelmäßig im Ermessen der Behörde stehen. Es mag daher – jedenfalls im Fall der Einzelrechtsnachfolge – durchaus denkbar sein, dass die Behörde dem Rechtsnachfolger gegenüber aus in dessen Person liegenden Gründen von einer Beseitigungsanordnung absehen würde. Härten, die sich dabei etwa ergeben sollten, lassen sich jedoch noch im Vollstreckungsverfahren ausgleichen. Für diese Auffassung sprechen nicht zuletzt praktische Erwägungen. Überlegungen der Praktikabilität sind durchaus zulässige Auslegungsgesichtspunkte. Es kann keinem Zweifel unterliegen, dass es nicht nur für die Praxis der Verwaltungsbehörden, sondern auch für die Verwirklichung des Rechtsstaats unbefriedigend sein müsste, wenn rechtmäßige und sogar durch evtl. mehrere Gerichtsinstanzen als rechtmäßig bestätigte Beseitigungsanordnungen nur deswegen nicht sollten durchgesetzt werden dürfen, weil ein – möglicherweise nur vorgeschobener – Eigentumswechsel herbeigeführt worden ist. Das kann – in durchaus nicht nur seltenen Fällen – zur Folge haben, dass die Verwirklichung des Rechts praktisch auf Dauer verhindert wird. Dieses unbefriedigende Ergebnis verkennen letztlich auch die Vertreter der Gegenmeinung nicht. Ihr Ruf nach dem Gesetzgeber, den sie zur Beseitigung dieser Missstände erheben, übersieht jedoch, dass nach dem Vorstehenden bereits das geltende Recht die Möglichkeit gibt, zu angemessenen Ergebnissen zu gelangen. Aus alledem folgt, dass das Rechtsschutzbedürfnis der F wegen des Eintritts der Rechtsnachfolge nicht entfallen ist.

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