Inhaltsverzeichnis
A. Verfahrensrecht
298
Die Entscheidung über die Aufhebung eines Verwaltungsakts im Wege der Rücknahme (§ 48 VwVfG, Rn. 310 ff.), des Widerrufs (§ 49 VwVfG, Rn. 323 ff.) bzw. im Rahmen des Wiederaufgreifens des Verfahrens (§ 51 VwVfG, Rn. 302 ff.) erfolgt in einem eigenen Verwaltungsverfahren nach § 9 VwVfG.
Zum gesamten Folgenden siehe Detterbeck Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 673 ff.; ErbguthGuckelberger Allgemeines Verwaltungsrecht §§ 16 f.; Ipsen Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 717 ff.; Maurer/Waldhoff Allgemeines Verwaltungsrecht § 11 Rn. 1 ff.; Peine/Siegel Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 593 ff.; Ruffert in: Ehlers/Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht §§ 24, 25, 26. Ob die Behörde ein solches Verfahren überhaupt einleitet, steht in den Fällen der §§ 48 Abs. 1 S. 1und 49 Abs. 1 VwVfG – jeweils i.V.m. § 51 Abs. 5 VwVfG – in ihrem Ermessen („kann“), wohingegen der Betroffene bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 bis 4 VwVfG einen Anspruch darauf hat (gebundene Entscheidung), dass die Behörde über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes entscheidet.Hinweis
„Das Thema ,Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten‘ betrifft die materiellrechtlichen Voraussetzungen, unter denen ein Verwaltungsakt aufgehoben werden darf (bzw. muß). Davon zu unterscheiden ist die verfahrensrechtliche Frage, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen die Behörde verpflichtet ist, das abgeschlossene Verfahren neu zu eröffnen, also in die Prüfung einzusteigen, ob ein Verwaltungsakt aufgehoben werden soll oder nicht“.
Hendler Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 359 f.299
Mithin sind bzgl. der Aufhebung eines Verwaltungsakts außerhalb des Rechtsbehelfsverfahrens (Widerspruch, Anfechtungsklage) 2 Entscheidungsebenen zu unterscheiden, nämlich:
1. | „Ob“ sich die Behörde überhaupt noch einmal mit der Sache beschäftigt – sei es, weil ein zwingender Wiederaufnahmegrund i.S.v. § 51 Abs. 1 VwVfG vorliegt (Rn. 300 und 302 ff.) oder aber die Behörde sich im Wege ihres Wiederaufgreifensermessens nach § 51 Abs. 5 VwVfG i.V.m. § 48 Abs. 1 S. 1bzw. § 49 Abs. 1 VwVfG (Rn. 301 und 305 f.) hierzu entscheidet – und, sofern diese verfahrensrechtliche Entscheidung positiv ausfällt, |
2. | „wie“ die Behörde in der Sache (materiell-rechtlich) entscheidet (Rn. 307 ff.). Auf dieser zweiten Stufe ist die Behörde nicht auf die in § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG und § 49 Abs. 1 VwVfG „normierten Möglichkeiten der Aufhebung des Verwaltungsakts ex tunc oder ex nunc beschränkt, sondern sie hat zu entscheiden, ob der Verwaltungsakt zurückgenommen, geändert oder im Wege eines Zweitbescheids bestätigt werden soll“. BVerwG NVwZ 2010, 656 (659). |
Entsprechend enthält ein Antrag, mit dem geltend gemacht wird, die Aufrechterhaltung eines unanfechtbaren Verwaltungsakts sei rechtswidrig, bei näherer Betrachtung 2 Begehren, nämlich (1) die Behörde möge das Verfahren wieder aufgreifen, d.h. sich noch einmal mit der im (Ausgangs-)Verwaltungsakt geregelten Angelegenheit befassen und (2) die Verwaltung möge aufgrund dieser Prüfung den Verwaltungsakt aufheben.
Sodan/Ziekow Grundkurs Öffentliches Recht § 82 Rn. 25.Beispiel
In dem in Rn. 296 gebildeten Beispielsfall hat B den Fehler zunächst nicht entdeckt und daher die 220 € an G überwiesen. Auch hat B innerhalb der insoweit geltenden Frist (§ 70 Abs. 1 S. 1 bzw. § 74 Abs. 1 S. 2 VwGO) keinen Rechtsbehelf gegen den Bescheid erhoben. Erst nach deren Ablauf wird B darauf aufmerksam, dass er an sich 20 € zu viel an G gezahlt hat. Dies teilt er der Behörde mit und verlangt die teilweise Rücknahme des Bescheids sowie die Rückerstattung der 20 €.
Das Begehren des B wirft zwei Fragen auf: (1) Muss die Behörde sich auch nach Ablauf der Rechtsbehelfsfrist mit der Angelegenheit des B überhaupt noch einmal befassen? (2) Falls „ja“, muss die Behörde den Gebührenbescheid im Umfang von dessen Rechtswidrigkeit zurücknehmen (und daraufhin die 20 € an B zurückzahlen)?
Expertentipp
Für die Klausurprüfung ergibt sich aus dem Vorstehenden: Begehrt der Bürger von der Verwaltung die Aufhebung eines bestandskräftigen Verwaltungsakts,
Hiervon zu unterscheiden sind Fragestellungen nach der Rechtmäßigkeit eines von der Behörde erlassenen Rücknahme- bzw. Widerrufsbescheids. Insoweit ist in der Klausur nicht auf § 51 VwVfG einzugehen, vgl. nur Peine Klausurenkurs im Verwaltungsrecht Rn. 679 ff.; Seidel in: ders./Reimer/Möstl, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Kommunalrecht Rn. 151 ff. Siehe allerdings auch Erichsen/Ebber Jura 1997, 424 (424 f.). so ist vorrangig zu prüfen, ob sich die Behörde überhaupt nochmals mit diesem in der Sache beschäftigen, d.h. das diesbezüglich bereits abgeschlossene Verwaltungsverfahren wieder aufgreifen, muss. Erst wenn diese anhand von § 51 VwVfG (Abs. 1 bis 4 bzw. Abs. 5) zu beantwortende (Vor-)Frage zu bejahen sein sollte, ist im Anschluss hieran zu untersuchen, ob die Voraussetzungen namentlich des § 48 Abs. 1 S. 1 bzw. § 49 VwVfG hinsichtlich des geltend gemachten materiell-rechtlichen Aufhebungsverlangens erfüllt sind.Vgl. Detterbeck Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 769; Sodan/Ziekow Grundkurs Öffentliches Recht § 82 Rn. 25 ff. Zur Modifikation von § 51 VwVfG durch das EU-Recht siehe Decker in: Wolff/Decker VwGO/VwVfG § 51 VwVfG Rn. 35 ff.Zusätzlich zu dieser zweistufigen Prüfung untersucht das BVerwG allerdings zunächst noch (insoweit einstufig), ob ein – ggf. im Wege der Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) geltend zu machender – Anspruch auf Aufhebung des Ausgangsverwaltungsakts unmittelbar aus § 48 Abs. 1 S. 1 bzw. § 49 VwVfG besteht. Dies gilt allerdings nur für den Fall, dass der betreffende Verwaltungsakt nicht durch eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung bestätigt wurde. Denn „die Rechtskraftbindung des § 121 VwGO kann […] nur auf gesetzlicher Grundlage überwunden werden“
BVerwG NVWZ 2010, 652 (653); 656 (658). , wie sie § 51 Abs. 1 und § 51 Abs. 5 VwVfG eben bieten.300
Im Rahmen von § 51 Abs. 1 bis 4 VwVfG (Wiederaufgreifen des Verfahrens im engeren Sinn; Rn. 302 ff.) besteht weitgehend Einigkeit darüber, dass die Entscheidungen auf beiden der vorgenannten Stufen jeweils in Gestalt eines eigenständigen Verwaltungsakts ergehen.
Siehe nur Decker in: Wolff/Decker VwGO/VwVfG § 51 VwVfG Rn. 29. Sofern die Behörde nicht bereits auf der 1. Stufe das „Ob“ des Wiederaufgreifens des Verfahrens ablehnt – und mittels in der SacheZur verfahrensrechtlichen Regelungs- und damit Verwaltungsaktqualität siehe freilich Rn. 62. bloß wiederholender Verfügung auf die im bereits bestehenden Verwaltungsakt getroffene Regelung hinweist (Rn. 62) –, sondern im Gegenteil das Verfahren wiederaufgreift, stehen ihr auf der 2. Stufe hinsichtlich des Inhalts der erneuten Sachentscheidung (des „Wie“) ebenfalls 2 Möglichkeiten offen: Sie kann entweder in der Sache wiederum negativ entscheiden (negativer Zweitbescheid) oder aber sie kann unter Aufhebung der alten eine dem Antrag des Bürgers entsprechende neue Regelung treffen (positiver Zweitbescheid; Rn. 62).Siehe die Übersicht bei Erbguth/Guckelberger Allgemeines Verwaltungsrecht § 17 Rn. 2.301
Demgegenüber wurde bei der Aufhebung eines Verwaltungsakts gem. § 51 Abs. 5 VwVfG i.V.m. § 48 Abs. 1 Satz 1 bzw. § 49 Abs. 1 VwVfG (Wiederaufgreifen des Verfahrens im weiteren Sinn; Rn. 305 f.) mitunter
Vgl. Kopp/Ramsauer VwVfG § 51 Rn. 50 ff. m.w.N. nur auf der 2. Stufe das Vorliegen eines eigenständigen Verwaltungsakts bejaht, nicht jedoch auch bzgl. der auf der 1. Stufe zu entscheidenden Vorfrage über das Wiederaufgreifen des Verfahrens als solches. Abweichend hiervon hat allerdings das BVerwGBVerwG NVwZ 2010, 652 (654) und 656 (658 f.), jeweils in Bezug auf einen rechtskräftig bestätigten Verwaltungsakt. judiziert, dass ebenso wie das Wiederaufgreifen des Verfahrens im engeren Sinn nach § 51 Abs. 1 bis 4 VwVfG auch dasjenige im weiteren Sinn zweistufig ausgestaltet ist: Rechtsgrundlage für dieses Verfahren ist § 51 Abs. 5 i.V.m. §§ 48 Abs. 1 S. 1 bzw.Hinweis
Begehrt der Betroffene die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsakts (2. Stufe), lehnt es die Behörde aber bereits ab, sich überhaupt noch einmal mit der Sache zu beschäftigen (1. Stufe), so bliebe entsprechend der vorstehend aufgezeigten Zweistufigkeit der behördlichen Entscheidung auch dem Betroffenen an sich nur ein zweistufiges prozessuales Vorgehen hiergegen, nämlich (1) die Erhebung einer Klage gerichtet auf Verpflichtung (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) der Behörde zum Wiederaufgreifen des Verfahrens und (2) die Erhebung einer weiteren Verpflichtungsklage, gerichtet auf Aufhebung bzw. Änderung des Verwaltungsakts (ggf. nach vorher jeweils erfolglos durchgeführtem Vorverfahren). Gegenüber dieser dogmatisch „sauberen“, von Teilen des Schrifttums
Nachweise bei Erichsen/Ebber Jura 1997, 424 (430 ff.); Sasse Jura 2009, 493 (496); Windoffer Jura 2017, 1274 (1281). propagierten Vorgehensweise betonte die RechtsprechungBVerwG NJW 1982, 2204 (2205). A.A. VGH München BayVBl. 2010, 276 für den Fall, dass das wiederaufgegriffene Verfahren nicht zu einer (Teil-)Aufhebung des unanfechtbaren Verwaltungsakts, sondern zu dessen inhaltlicher Änderung führt. Denn in diesem Fall träfe die Prämisse des BVerwG (a.a.O.), dass mit der Bejahung der Voraussetzungen namentlich des § 51 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG auch die neue Sachentscheidung feststehe, nicht zu. Nachgehend hierzu BVerwG BRS 76 Nr. 164 (2010). im Rahmen von § 51 Abs. 1 VwVfG bislang dagegen, dass mit der Entscheidung, das Verfahren wiederaufzugreifen, im Bereich der gebundenen Verwaltung diejenige über die Aufhebung oder Änderung des Verwaltungsakts regelmäßig zugleich vorherbestimmt sei, so dass der Betroffene nach Ablehnung seines Antrags auf Wiederaufgreifen des Verfahrens aus Gründen der Prozessökonomie sogleich Verpflichtungsklage auf Aufhebung bzw. Änderung des Verwaltungsakts erheben könne. Demgegenüber hat das BVerwGBVerwG NVwZ 2010, 656 (659). im Hinblick auf die Überwindung der Rechtskraft eines gerichtlich bestätigten Verwaltungsakts entschieden, dass deren Durchbrechung zunächst eine Positiventscheidung der Behörde auf der 1. Stufe erfordert – sei es, weil ein zwingender Wiederaufnahmegrund nach § 51 Abs. 1 VwVfG vorliegt, sei es, weil die Behörde sich im Wege ihres Wiederaufgreifensermessens nach § 51 Abs. 5 VwVfG hierzu entscheidet. Hat sie Letzteres rechtsfehlerhaft abgelehnt, so besteht – vorbehaltlich einer diesbezüglichen Ermessensreduzierung auf Null – lediglich ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung auf der 1. Stufe, nicht jedoch auch auf ein Wiederaufgreifen mit dem Ziel der rückwirkenden Aufhebung des belastenden Erstbescheids. Denn eine erneute Sachentscheidung (Zweitbescheid) auf der 2. Stufe darf im Falle eines rechtskräftig bestätigten Erstbescheids erst erlassen werden, wenn die Behörde eine Positiventscheidung über das Wiederaufgreifen auf der 1. Stufe getroffen hat.Rankt sich der Streit demgegenüber um die Rechtmäßigkeit eines negativen Zweitbescheids, d.h. hat die Behörde das Verfahren auf der 1. Stufe zwar wiederaufgegriffen, in der Sache aber (auf der 2. Stufe) das Begehren des Bürgers abgelehnt, so stehen diesem hiergegen dieselben Rechtsbehelfe wie gegen den Ausgangsbescheid zur Verfügung: War dieser belastender Natur, so ist die Anfechtungsklage statthaft; geht es um die Verweigerung einer erstrebten Begünstigung, so ist die Verpflichtungsklage angezeigt.
Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 51 Rn. 74. Dort (Rn. 75) auch zur Möglichkeit des durch einen positiven Zweitbescheid belasteten Dritten, sich gegen diesen im Wege der Anfechtungsklage zur Wehr zu setzen.I. Wiederaufgreifen im engeren Sinn
302
Sofern besondere Vorschriften (z.B. § 72 Abs. 1 VwVfG, § 35 Abs. 6 GewO) die Anwendbarkeit von § 51 Abs. 1 bis 4 VwVfG nicht ausschließen und die dort genannten Voraussetzungen vorliegen, d.h. der entsprechende Antrag zulässig (Rn. 303) und begründet (Rn. 304) ist, „hat“ (gebundene Entscheidung) die Behörde über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden (1. Stufe).
303
Neben der Existenz sowohl eines i.S.v. § 51 Abs. 1 VwVfG gestellten Antrags des Betroffenen – das ist derjenige, der durch den Verwaltungsakt, auf den sich der Wiederaufnahmeantrag bezieht, i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO analog betroffen ist (Antragsbefugnis) – als auch eines unanfechtbaren
Ist die Frist (§ 70 Abs. 1 S. 1) dagegen noch nicht verstrichen oder kommt eine Wiedereinsetzung nach § 60 VwGO in Betracht, so ist der Wiederaufgreifensantrag in einen Widerspruch umzudeuten, siehe Kopp/Ramsauer VwVfG § 51 Rn. 15 m.w.N. Verwaltungsakts ist die Möglichkeit des Vorliegens eines Wiederaufnahmegrunds nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VwVfG weitere Voraussetzung für die Zulässigkeit des Wiederaufgreifensantrags. Ferner ist dieser gem. § 51 Abs. 2 VwVfG nur dann zulässig, wenn der Betroffene ohne grobes Verschulden„Das Verschulden eines Vertreters oder Bevollmächtigten ist dem Vertretenen anzurechnen“, Kopp/Ramsauer VwVfG § 35 Rn. 45 m.w.N. (Vorsatz oder grobe Fahrlässigkeit) außerstande war, den Grund für das Wiederaufgreifen in dem früheren Verfahren, insbesondere durch Rechtsbehelf, geltend zu machen. Zeitlich muss der Antrag binnen drei Monaten gestellt werden, wobei die nach § 31 VwVfG zu berechnende Frist mit dem Tag beginnt, an dem der Betroffene von dem Grund für das Wiederaufgreifen Kenntnis erhalten hat, siehe § 51 Abs. 3 VwVfG. Bei Fristversäumnis erfolgt unter den Voraussetzungen des § 32 VwVfG eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand. Die in § 51 Abs. 4 VwVfG enthaltene Zuständigkeitsregelung entspricht derjenigen des § 48 Abs. 5 VwVfG (Rn. 312).304
Der Antrag nach § 51 Abs. 1 VwVfG ist begründet, wenn einer der 3 dort genannten Wiederaufgreifensgründe vorliegt, d.h.:
1. | sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sachlage (durch Wegfall bzw. Eintritt von Tatsachen oder Gewinnung neuer naturwissenschaftlicher Erkenntnisse) oder Rechtslage (durch den Normgeber; nicht dagegen: Änderung der Behördenpraxis oder der höchstrichterlichen Rechtsprechung BVerwG NVwZ 2010, 652 (653); 656 (658).) nachträglich, d.h. nach seinem Erlass, zugunsten des Betroffenen geändert hat. Denknotwendige Voraussetzung hierfür ist, dass die Rechtsgrundlage, auf welcher der betreffende Verwaltungsakt beruht, die Berücksichtigung einer späteren Änderung der Sach- oder Rechtslage noch zulässt. Im Ergebnis unterfallen dieser Vorschrift daher hauptsächlich Dauerverwaltungsakte. Darüber hinaus werden allerdings auch solche Verwaltungsakte erfasst, deren Regelungsgehalt sich zwar in der Setzung einer einmaligen Rechtsfolge erschöpft (z.B. Abrissverfügung), die im Zeitpunkt der Änderung der Sach- oder Rechtslage aber noch nicht vollzogen sind (Rn. 122); |
Beispiel
Gewerbetreibendem G wird durch Bescheid vom 1.4. die weitere Ausübung seines Gewerbes untersagt. Am 1.6. wird die Vorschrift, auf der dieses Verbot basiert, von dem hierfür zuständigen Gesetzgebungsorgan aufgehoben.
Bei Vorliegen der übrigen insofern notwendigen Voraussetzungen kann G das Wiederaufgreifen des Verfahrens, d.h. die Überprüfung des Gewerbeverbots, verlangen.
2. | in Bezug auf „alte“ Tatsachen neue Beweismittel vorliegen, die eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung herbeigeführt haben würden. Ein Beweismittel ist dann „neu“, wenn es zur Zeit der Erstentscheidung noch nicht existent war oder nicht (rechtzeitig) beigebracht werden konnte; |
Beispiel
W beantragt die Befreiung vom Wehrdienst, da sein Vater an den Folgen einer Wehrdienstbeschädigung im Ausland verstorben sei, § 11 Abs. 2 Nr. 1 WPflG. Der Antrag wurde abgelehnt, weil dies nicht nachweisbar war. Nunmehr kann W einen Zeugen benennen, der seine Angaben bestätigt.
Das Verfahren ist bei Vorliegen der übrigen diesbezüglichen Voraussetzungen wiederaufzugreifen.
3. | Wiederaufnahmegründe entsprechend § 580 ZPO (Restitutionsklage) gegeben sind. Dieser Verweis ist nicht unproblematisch, da diese Vorschrift z.T. auf besondere Förmlichkeiten des gerichtlichen Verfahrens abstellt, die im allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht keine direkten Entsprechungen haben. |
II. Wiederaufgreifen im weiteren Sinn
305
Soweit die Behörde im konkreten Fall nicht gem. § 51 Abs. 1 bis 4 VwVfG verpflichtet ist, sich nochmals mit der Sache zu befassen (Rn. 302 ff.), greift § 51 Abs. 5 VwVfG. Danach bleiben die Vorschriften des § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG und des § 49 Abs. 1 VwVfG unberührt,
Obwohl § 51 Abs. 5 VwVfG „unmittelbar an sich nur auf § 48 Abs. 1 [S. 1] und § 49 Abs. 1 [VwVfG] verweist, ist davon auszugehen, dass die Verweisung auch die folgenden Absätze der genannten Vorschriften erfasst“, Kopp/Ramsauer § 51 Rn. 50 a.E. m.w.N. d.h. der Bürger hat einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung („kann“) darüber, ob die Behörde den rechtswidrigen (§ 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG) bzw. den rechtmäßigen (§ 49 Abs. 1 VwVfG) Verwaltungsakt aufhebt oder nicht.306
Im Rahmen der Entscheidung auf der ersten Stufe (Rn. 299) kommt dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit prinzipiell kein größeres Gewicht zu als dem der Rechtssicherheit, sofern das jeweils einschlägige Fachrecht im Einzelfall nicht i.S.e. intendierten Ermessens (Rn. 232) eine bestimmte Richtung der zu treffenden Entscheidung vorgibt. Namentlich im Fall eines rechtskräftig bestätigten Erstbescheids handelt die Behörde daher grundsätzlich nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie ein Wiederaufgreifen im Hinblick auf die rechtskräftige Bestätigung ihrer Entscheidung ablehnt. In diesen Fällen bedarf es regelmäßig keiner weiteren, ins Einzelne gehenden Ermessenserwägungen der Behörde.
Hinweis
Zur Überformung auch von § 51 VwVfG durch das EU-Recht vgl. das Beispiel in Rn. 322.
Hierzu siehe auch Wienbracke Grundwissen Europarecht S. 118.
