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Allgemeines Verwaltungsrecht - 6. Teil Aufhebung des Verwaltungsakts

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Allgemeines Verwaltungsrecht

6. Teil Aufhebung des Verwaltungsakts

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Ist der Verwaltungsakt bekannt gegeben und leidet er nicht an einem Fehler, der zu seiner Nichtigkeit führt, so bleibt der Verwaltungsakt gem. § 43 Abs. 2 VwVfG unabhängig von seiner Rechtmäßig- bzw. Rechtswidrigkeit wirksam (Rn. 251), solange und soweit er nicht

zurückgenommen (§ 48 VwVfG, Rn. 310 ff.),

widerrufen (§ 49 VwVfG, Rn. 323 ff.),

anderweitig durch Abhilfebescheid (§ 72 VwGO), Widerspruchsbescheid (§ 73 VwGO) bzw. verwaltungsgerichtliches Urteil (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO)

Hierzu siehe im Skript S_JURIQ-VerwPR/Teil_3/Kap_B/Abschn_II/Nr_2/Bst_b/Rz_333„Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 333, S_JURIQ-VerwPR/Teil_3/Kap_B/Abschn_II/Nr_4/Rz_337337, 392 ff. oder im Rahmen des Wiederaufgreifens des Verfahrens (§ 51 VwVfG, Rn. 302 ff., 307 ff.) aufgehoben wird oder

durch Zeitablauf, d.h. durch Befristung (§ 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG; Rn. 84) bzw. auflösende Bedingung (§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG; Rn. 85), oder

auf andere Weise erledigt ist, d.h. die Regelungswirkung des Verwaltungsakts (Rn. 55) aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen wegfällt, vgl. § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO. So z.B. wird die gegenüber E erlassene behördliche Anordnung, die auf dessen Grundstück befindliche – baufällige – Steinmauer instand zu setzen, gegenstandslos, sobald E die Mauer abreißt und sie durch einen Zaun ersetzt; demgegenüber erledigt sich ein Abgabenbescheid nicht etwa mit der Zahlung, wirkt er doch als Rechtsgrundlage [causa] für das staatliche Behaltendürfen der gezahlten Abgabe weiterhin fort.

Hierzu vgl. im Skript S_JURIQ-VerwPR/Teil_2/Kap_B/Abschn_VII/Rz_162„Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 162 ff. Gerechtfertigt ist „die Annahme einer Erledigung auf sonstige Weise nur in eng begrenzten Ausnahmefällen […], da das Gesetz den Wirksamkeitsverlust des Verwaltungsakts bei den übrigen in […] § 43 Abs. 2 VwVfG genannten Varianten entweder – wie in den Fällen der Rücknahme, des Widerrufs oder der anderweitigen Aufhebung – an ein formalisiertes Handeln der Behörde oder – wie im Fall des Zeitablaufs – an einen eindeutig bestimmbaren Sachverhalt knüpft. Als eine der Fallgruppen, die eine Erledigung auf andere Weise i.S.v. § 43 Abs. 2 VwVfG bewirken können, ist […] der Wegfall des Regelungsobjekts anerkannt. Von einer derartigen Fallgestaltung wird etwa bei betriebsbezogenen Geboten oder Erlaubnissen ausgegangen, wenn der Betrieb eingestellt wird, oder allgemein bei Genehmigungen oder Befreiungen, wenn die Genehmigungspflicht oder das gesetzliche Verbot, von dem freigestellt wird, wegfällt; außerdem im Hinblick auf einen akzessorischen Verwaltungsakt, wenn der Hauptverwaltungsakt, auf den er sich bezieht, seine Wirksamkeit einbüßt.“BVerwG NVwZ-RR 2016, 128 (129).
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Beispiel

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E ist Eigentümer eines Grundstücks, auf dem von verschiedenen Pächtern über mehrere Jahre hinweg eine chemische Reinigung betrieben worden ist. Im Zuge der Erhebung altlastenverdächtiger Flächen wurde das Grundstück des E als potenzielle Verdachtsfläche eingestuft. Die vorgenommenen Untersuchungen bestätigten erhöhte Schadstoffkonzentrationen in der Bodenluft. Mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid gab das Landratsamt dem E unter gleichzeitiger Androhung der Ersatzvornahme die Durchführung verschiedener Erkundungsmaßnahmen auf. Gegen diesen Bescheid ließ E durch den von ihm beauftragten Rechtsanwalt R Widerspruch erheben. In der Folgezeit kam E der Ordnungsverfügung im Wesentlichen nach. Lediglich die Niederbringung einer Grundwassermessstelle verweigerte er. Das Landratsamt richtete die Grundwassermessstelle sodann im Wege der Ersatzvornahme mit einem Kostenaufwand von 8000 € ein und machte diesen Betrag später gegenüber E mittels Kostenerstattungsbescheid geltend. Im hiernach ergangenen Widerspruchsbescheid stellte das Regierungspräsidium die Erledigung des Widerspruchs fest, soweit E die geforderten Erkundungsmaßnahmen durchgeführt hat. Frustriert meint E gegenüber R, dass man den Widerspruch im Übrigen nunmehr zurücknehmen könne, „weil sich ja jetzt alles erledigt habe“. Zu Recht?

Nein. Insbesondere hat sich die mit dem Widerspruch angefochtene Ordnungsverfügung insoweit, als sie sich auf die Niederbringung einer Grundwassermessstelle bezieht, noch nicht erledigt. Vielmehr ist dieser Verwaltungsakt gem. § 43 Abs. 2 VwVfG weiterhin wirksam. Allein der Vollzug eines Handlungspflichten auferlegenden Verwaltungsakts muss nämlich nicht bereits zu dessen Erledigung führen und zwar auch dann nicht, wenn hiermit irreversible Tatsachen geschaffen werden. Die Erledigung eines Verwaltungsakts tritt vielmehr erst dann ein, wenn dieser nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu erzeugen oder wenn die Steuerungsfunktion, die ihm ursprünglich innewohnte, nachträglich entfallen ist. Daran gemessen hatte sich die hiesige Ordnungsverfügung noch nicht erledigt. Vielmehr gehen von einem Verwaltungsakt, mit dem Handlungspflichten auferlegt werden, die im Wege der Ersatzvornahme vollstreckt wurden, auch weiterhin rechtliche Wirkungen für das Vollstreckungsverfahren aus. Denn der Grundverwaltungsakt bildet zugleich die Grundlage für den Kostenbescheid. Diese Titelfunktion des Grundverwaltungsakts dauert an.

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Von den 5 vorgenannten (Rn. 295) – abschließenden – Varianten betreffend das Ende der Wirksamkeit

Zur Hemmung der Vollziehung gem. § 80 Abs. 1 VwGO (Suspensiveffekt) siehe im Skript „Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 500 ff. eines Verwaltungsakts beziehen sich die drei ersten auf dessen Unwirksamkeit kraft behördlicher oder gerichtlicher Aufhebung. Während Letztere (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO) nur auf innerhalb der Frist des § 74 Abs. 1 VwGO zu ergreifende Initiative des Bürgers hin erfolgen kann (Dispositionsgrundsatz), gilt Entsprechendes für die behördliche Aufhebung des Verwaltungsakts nur insoweit, als diese nach Erhebung eines Widerspruchs (§§ 68 ff. VwGO) durch den Beschwerten im Wege eines Abhilfe- oder Widerspruchsbescheids erfolgen soll, siehe § 70 Abs. 1 S. 1 VwGO. Lässt der Betroffene die jeweilige Monatsfrist (bzw. ggf. die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO) verstreichen, so wird der Verwaltungsakt unanfechtbar, d.h. er erwächst in formelle Bestandskraft.Dazu siehe im Skript „Verwaltungsprozessrecht“ Rn. 342 ff., 360 ff.

Definition

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Definition: Formelle Bestandskraft

Formelle Bestandskraft bedeutet Unanfechtbarkeit, besagt also, dass der Verwaltungsakt nicht oder nicht mehr mit den ordentlichen Rechtsbehelfen (Widerspruch, Anfechtungsklage) angefochten werden kann […]. Sie […] tritt ein, wenn die Rechtsbehelfsfristen abgelaufen sind, wenn der Betroffene auf die Einlegung von Rechtsbehelfen verzichtet, wenn Rechtsbehelfe überhaupt nicht oder wegen Erschöpfung des Rechtswegs nicht mehr eingelegt werden können.“

Maurer/Waldhoff Allgemeines Verwaltungsrecht § 10 Rn. 16. Vgl. auch UStR 2018 zu § 19 UStG Abschn. 247 Abs. 6.

Demgegenüber ist umstritten, was unter „materieller Bestandskraft“ zu verstehen ist. Während dieser Begriff nach teilweise vertretener Auffassung allein auf die einem Verwaltungsakt bereits mit seiner Bekanntgabe zukommende Bindungswirkung (Rn. 290)

Windoffer Jura 2017, 1274 (1275). Vgl. auch Maurer/Waldhoff Allgemeines Verwaltungsrecht § 10 Rn. 18. – mitunter zudem noch auf dessen Tatbestands- (Rn. 291 f.) und Feststellungswirkung (Rn. 293)Detterbeck Allgemeines Verwaltungsrecht Rn. 568; Erbguth/Guckelberger Allgemeines Verwaltungsrecht § 15 Rn. 10. – bezogen wird, bedeute er anderer Auffassung zufolge über die Bindung der Behörde und der Beteiligten an die im Verwaltungsakt getroffene Regelung hinaus, dass dieser nicht mehr im Rahmen „normaler“ Rechtsbehelfe, sondern nur noch unter erschwerten Bedingungen aufgehoben bzw. abgeändert werden kann (v.a. gem. §§ 48 bis 51 VwVfG, s.u.).Kopp/Ramsauer VwVfG § 43 Rn. 31; Sodan/Ziekow Grundkurs Öffentliches Recht § 81 Rn. 4; Wolff in: ders./Decker VwGO/VwVfG § 43 VwVfG Rn. 14. Zudem ist streitig, ob durch die materielle Bestandskraft ein jede erneute Entscheidung in der Sache untersagendes Wiederholungsverbot oder nur ein Abweichungsverbot bzgl. der vorentschiedenen Frage begründet wird.Nachweise zum Meinungsstand bei Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 43 Rn. 47.

Beispiel

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Bürger B wird von der Gemeindeverwaltung G per Bescheid zu einer Gebühr in Höhe von 220 € herangezogen, obwohl B nach der einschlägigen Gebührensatzung nur 200 € zahlen müsste. Welchen Betrag schuldet B, wenn ihm der mit einer nicht zu beanstandenden Rechtsbehelfsbelehrung versehene Bescheid ordnungsgemäß bekannt gegeben wurde und der Fehler (die um 20 € zu hohe Gebührenfestsetzung) nicht zur Nichtigkeit des Bescheids führt?

Da der nicht nichtige Gebührenbescheid mit seiner Bekanntgabe an B diesem gegenüber wirksam geworden ist, ist die darin getroffene Regelung (Gebührenforderung in Höhe von 220 €) zwischen B und G ohne Rücksicht darauf verbindlich, ob diese rechtmäßig oder rechtswidrig ist. Vielmehr überlagert der Bescheid als selbstständiger Rechtsgrund das sich insoweit aus der Satzung ergebende Rechtsverhältnis, wonach B nur 200 € an G zahlen müsste. Lässt B den Bescheid bestandskräftig werden, so steht damit – vorbehaltlich des behördlichen Gebrauchmachens von den die Bestandskraft durchbrechenden Vorschriften (s.u.) – endgültig fest, dass er an G 220 € zahlen muss.

Mit Blick auf die Vorgaben des Eigentumsgrundrechts des Art. 14 Abs. 1 GG, in dem speziell der Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung seine verfassungsrechtliche Grundlage findet, vertritt das BVerwG in st.Rspr.

BVerwGE 48, 271 (275 ff.) m.w.N. A.A. VGH München BayVBl 2016, 383. die Auffassung, dass dieser Anspruch durch die Bestandskraft eines bereits zuvor ergangenen Ablehnungsbescheids – anders als bei einem rechtskräftigen verwaltungsgerichtlichen Urteil der Fall – selbst bei unveränderter Sach- und Rechtslage nicht ausgeschlossen wird. In anderen Rechtsgebieten kann danach die Unanfechtbarkeit eines Verwaltungsakts einem Anspruch auf eine erneute Sachentscheidung dagegen durchaus entgegenstehen, wenn nicht inzwischen eine Änderung der Sach- und/oder Rechtslage eingetreten ist.Sodan/Ziekow Grundkurs Öffentliches Recht § 76 Rn. 3 m.w.N. In diesem Fall kann die Behörde den Antrag mit identischem Gegenstand unter Hinweis auf die bereits vorliegende Ablehnungsentscheidung durch wiederholende Verfügung ablehnen (Rn. 62).Kopp/Ramsauer VwVfG § 51 Rn. 7d.

Hinweis

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Während der Begriff „Bestandskraft“ sich auf Verwaltungsakte bezieht (siehe die Abschnittsüberschrift vor § 43 VwVfG), ist der Terminus „Rechtskraft“ gerichtlichen Entscheidungen (siehe z.B. § 168 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) wie namentlich Urteilen (siehe nur § 121 VwGO) vorbehalten. Ein Verwaltungsakt kann daher bestandskräftig, nicht aber rechtskräftig werden bzw. sein; umgekehrt gibt es rechtskräftige, nicht jedoch bestandskräftige Gerichtsurteile. Inhaltlich reicht die Rechtskraft dabei weiter als die Bestandskraft: Nur bei einem infolge Rechtskraft bestandskräftigen Verwaltungsakt steht zwischen den Beteiligten – ungeachtet der tatsächlichen Rechtslage – bindend fest, dass dieser im für die gerichtliche Überprüfung maßgeblichen Zeitpunkt rechtmäßig war (Situation nach rechtskräftiger Abweisung einer Anfechtungsklage

Zur Situation nach rechtskräftiger Abweisung einer Verpflichtungsklage s.o.).Zum Ganzen siehe BVerwGE 135, 137 (142); Windoffer Jura 2017, 1274 (1274, 1276), jew. m.w.N.

Namentlich die nachfolgend näher behandelten §§ 48 bis 51 VwVfG (Rn. 298 ff.) ermöglichen es der Behörde, diese Bestandskraft zu durchbrechen, d.h. einen Verwaltungsakt „auch“ noch nach (und damit ebenfalls „vor“

Kopp/Ramsauer VwVfG § 48 Rn. 74 m.w.N.) Eintritt von dessen Unanfechtbarkeit aufzuheben – und zwar selbst dann, wenn der Verwaltungsakt durch ein rechtskräftiges verwaltungsgerichtliches Urteil bestätigt worden ist. Anders als bei den ordentlichen Rechtsbehelfen des Widerspruchs und der Anfechtungsklage der Fall, hat der Bürger im Rahmen der §§ 48 ff. VwVfG allerdings keinen Anspruch auf Aufhebung des betreffenden Verwaltungsakts. Vielmehr steht diese im Ermessen der Behörde, welches auch im Fall der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts regelmäßig nicht etwa i.S.e. behördlichen Pflicht zu dessen Rücknahme reduziert ist (Rn. 306 und 322).

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Abzugrenzen von der Änderung eines Verwaltungsakts im Rechtsbehelfsverfahren (Widerspruch, Anfechtungsklage) bzw. gem. §§ 48 bis 51 VwVfG ist die lediglich klarstellende Berichtigung von offenbaren Unrichtigkeiten, d.h. Diskrepanzen zwischen Wille und Erklärung, im Verwaltungsakt gem. § 42 VwVfG, vgl. auch § 129 AO, § 38 SGB X. Nach Satz 1 dieser Vorschrift „kann“ (Ermessen) die Behörde Schreibfehler, Rechenfehler und ähnliche offenbare Unrichtigkeiten bei der Willenserklärung (nicht dagegen: bei der Willensbildung) in einem Verwaltungsakt „jederzeit“, also auch noch nach dessen Unanfechtbarkeit, berichtigen.

Dazu siehe auch im Skript „Juristische Methodik“ Rn. 160. Bei berechtigtem Interesse des Beteiligten „ist“ (gebundene Entscheidung) gem. § 42 S. 2 VwVfG zu berichtigen. Die Behörde ist berechtigt, die Vorlage des Dokuments zu verlangen, das berichtigt werden soll, § 42 S. 3 VwVfG. Fehler, die zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts führen, werden von § 42 VwVfG hingegen nicht erfasst. Da selbst die nach dieser Vorschrift u.a. mögliche Berichtigung des Tenors (ferner z.B. Name und Anschrift des Adressaten, Begründung) lediglich denjenigen Regelungsinhalt ausdrücklich klarstellt, den der Verwaltungsakt seinem sachlichen Gehalt nach auch vorher schon hatte, handelt es sich bei der Berichtigung selbst mangels Regelung nicht um einen Verwaltungsakt (Rn. 62).

Video: 6. Teil Aufhebung des Verwaltungsakts

 

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